Chương 1: TỔNG QUAN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CÔNG LẬP 1. Những vấn đề cơ bản về đơn vị giáo dục nghề nghiệp công lập 1. Khái niệm, đặc điểm và phân loại đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập (sau đây viết tắt là Nghị định số 16/2015/NĐ-CP) quy định “Đơn vị sự nghiệp công lập do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước.
Các đơn vị này hoạt động trong nhiều lĩnh vực: Giáo dục đào tạo; dạy nghề; y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; thông tin truyền thông và báo chí; khoa học và công nghệ; kinh tế và sự nghiệp khác. Trong quá trình hoạt động của mình, các đơn vị sự nghiệp được Nhà nước cho phép tạo lập nguồn thu sự nghiệp và các nguồn thu khác thông qua các khoản thu như: thu phí, lệ phí hay các khoản thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công (bao gồm cả nguồn ngân sách nhà nước đặt hàng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công để bù đắp một phần hoặc toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên). Các ĐVSN được xác định dựa trên các tiêu chuẩn chủ yếu sau: - Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập. - Được Nhà nước cấp kinh phí và tài sản để hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn và được phép thực hiện một số khoản thu theo chế độ Nhà nước quy định.
- Có tư cách pháp nhân, con dấu và tài khoản riêng. - Có tài khoản tại Kho bạc nhà nước, mã đơn vị có quan hệ ngân sách. - Có tổ chức bộ máy, biên chế và bộ máy quản lý tài chính kế toán theo quy định của pháp luật. Đặc điểm đơn vị sự nghiệp công lập Hoạt động của ĐVSN công lập chủ yếu cung cấp các dịch vụ công cộng có ý nghĩa quan trọng trong việc phục vụ cho hoạt động kinh tế và hoạt động xã hội, cung 5 cấp và thỏa mãn nhu cầu chung của cả cộng đồng dân cư.
Do đó, các ĐVSN công lập có những đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, ĐVSN công lập là một tổ chức hoạt động theo nguyên tắc phục vụ xã hội, không vì mục đích kiếm lời. Trong nền kinh tế thị trường, các sản phẩm, dịch vụ do hoạt động sự nghiệp tạo ra đều có thể trở thành hàng hóa cung ứng cho mọi thành phần trong xã hội. Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh, việc cung ứng các hàng hóa này cho thị trường không phải vì mục tiêu lợi nhuận. Nhà nước tổ chức, duy trì và tài trợ cho các hoạt động sự nghiệp để cung cấp dịch vụ cho thị trường trước hết nhằm thực hiện vai trò của Nhà nước trong việc phân phối lại thu nhập và thực hiện chính sách phúc lợi công cộng khi can thiệp vào thị trường.
Nhờ đó, Nhà nước có thể hỗ trợ cho các ngành, các lĩnh vực kinh tế hoạt động bình thường, nâng cao dân trí, bồi dưỡng nhân tài, đảm bảo và phát triển nguồn nhân lực, thúc đẩy hoạt động kinh tế xã hội phát triển ngày càng đạt hiệu quả cao hơn và không ngừng nâng cao đời sống, sức khỏe, trau dồi văn hóa tinh thần cho nhân dân. Thứ hai, sản phẩm, dịch vụ của các ĐVSN công lập là sản phẩm, dịch vụ mang lại lợi ích chung có tính bền vững và gắn bó hữu cơ với quá trình tạo ra của cải vật chất và giá trị tinh thần của xã hội. Sản phẩm, dịch vụ của hoạt động sự nghiệp tạo ra chủ yếu là những giá trị về tri thức, văn hóa, sức khỏe, đạo đức, các giá trị xã hội và hàng hóa công cộng ở dạng vật chất và phi vật chất, phục vụ quá trình tái sản xuất xã hội cho nhiều đối tượng sử dụng trên phạm vi rộng. Hàng hóa công cộng có hai đặc điểm là “không loại trừ” và “không tranh giành”, hay nói cách khác đó là những hàng hóa mà không ai có thể loại trừ những người tiêu dùng khác ra khỏi việc sử dụng nó và tiêu dùng của người này không loại trừ việc tiêu dùng của người khác.
Việc sử dụng các hàng hóa công cộng do hoạt động sự nghiệp mang lại là quá trình tái sản xuất ra của cải vật chất trong xã hội được thuận lợi và ngày càng đạt được hiệu quả cao. Hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, thể dục thể thao đem lại tri thức và đảm bảo sức khỏe cho lực lượng lao động nhằm nâng cao chất lượng lao động. Ngược lại, khi chất lượng lao động ngày càng cải thiện thì yêu cầu cần được cung cấp các hàng hóa, dịch vụ trong xã hội ngày càng cao, tạo ra tầm hiểu biết mới để phục vụ cuộc sống tốt hơn. Vì vậy, hoạt động sự nghiệp luôn gắn bó hữu cơ và tác động tích cực đến quá trình tái sản xuất của xã hội.
6 Thứ ba, hoạt động sự nghiệp trong các ĐVSN công lập luôn gắn liền và bị chi phối bởi các chương trình phát triển kinh tế, xã hội của Nhà nước. Với chức năng của mình, Chính phủ tổ chức, duy trì và đảm bảo hoạt động sự nghiệp để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội. Trong mỗi thời kỳ, để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và đảm bảo an sinh xã hội nhất định, Chính phủ đã tổ chức thực hiện các Chương trình mục tiêu, Chương trình mục tiêu quốc gia. Hiện nay, giai đoạn 2016-2020, Chính phủ thực hiện 02 Chương trình mục tiêu quốc gia theo Nghị quyết số 100/2015/QH13 ngày 12 tháng 11 năm 2015 của Quốc hội (Chương trình Xây dựng nông thôn mới và Chương trình Giảm nghèo bền vững) và 21 Chương trình mục tiêu theo Nghị quyết số 73/NQ-CP ngày 26 tháng 8 năm 2016 của Chính phủ.
Các chương trình này, chỉ có Nhà nước với vai trò của mình mới có thể thực hiện một các hiệu quả và triệt để nhất. Bởi nếu để tư nhân thực hiện thì mục tiêu lợi nhuận sẽ lấn chiếm mục tiêu xã hội và dẫn đến hạn chế việc tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ hoạt động sự nghiệp và kìm hãm sự phát triển của xã hội. Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập Có hai cách để phân loại ĐVSN công lập: phân loại căn cứ vào lĩnh vực hoạt động, phân loại căn cứ vào nguồn thu sự nghiệp. Cụ thể: Phân loại căn cứ vào lĩnh vực hoạt động: theo quy định tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ có bảy loại hình ĐVSN hoạt động trong lĩnh vực, gồm: giáo dục, đào tạo; dạy nghề; y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; thông tin truyền thông và báo chí; khoa học và công nghệ; sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác.
Phân loại căn cứ vào nguồn thu sự nghiệp, có bốn loại hình ĐVSN: tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; tự bảo đảm chi thường xuyên; tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. Việc phân loại theo các mức độ khác nhau trên nguyên tắc đơn vị tự chủ cao về tài chính thì được tự chủ cao về quản lý, sử dụng các kết quả tài chính và ngược lại đã khuyến khích các đơn vị tự chủ thấp phấn đấu tăng nguồn thu. Tuy nhiên, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP chỉ là Nghị định khung, Chính phủ cần ban hành 07 Nghị định lĩnh vực để các cơ quan, đơn vị phân loại ĐVSN. Hiện nay, Chính phủ mới chỉ ban hành 01 Nghị định quy định cơ chế tự chủ của ĐVSN công lập trong lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác (Nghị định số 141/2016/NĐ-CP 7 ngày 10 tháng 10 năm 2016 của Chính phủ) và Thông tư số 145/2017/TT-BTC ngày 29 tháng 12 năm 2017 của Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế tài chính của ĐVSN công lập theo Nghị định số 141/2016/NĐ-CP và 01 Nghị định quy định cơ chế tự chủ của ĐVSN công lập trong lĩnh vực khoa học, công nghệ.
Do vậy, ĐVSN công lập thuộc các lĩnh vực gồm: giáo dục, đào tạo; dạy nghề; y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; thông tin truyền thông và báo chí) chưa có cơ sở để phân loại ĐVSN của mình nên hiện nay các ĐVSN công lập vẫn được phân loại theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25 tháng 4 năm 2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (gọi tắt là Nghị định số 43/2006/NĐ-CP). Theo quy định tại Điều 9 Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, căn cứ vào nguồn thu sự nghiệp, ĐVSN được phân loại để thực hiện quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm về tài chính như sau: - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động); - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được ngân sách nhà nước cấp (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động); - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ do NSNN bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động). Cụ thể, theo quy định tại khoản 2 mục II Thông tư số 71/2006/TT-BTC ngày 09 tháng 8 năm 2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ- CP ngày 25 tháng 4 năm 2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập (sau đây viết tắt là Thông tư số 71/2006/TT-BTC) đã hướng dẫn cách xác định để phân loại ĐVSN như sau: Mức tự bảo đảm Tổng số nguồn thu sự nghiệp = x 100 chi phí hoạt động ---------------------------------- 8 thường xuyên của Tổng số chi hoạt động thường đơn vị (%) xuyên Căn cứ vào mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên, đơn vị sự nghiệp được phân loại như sau: - ĐVSN tự bảo đảm chi phí hoạt động có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên được xác định theo công thức trên bằng hoặc lớn hơn 100%.