CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM 1. Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách nhà nước cấp xã 1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Trong tiến trình lịch sử phát triển của nhân loại, NSNN đã xuất hiện và tồn tại, khái niệm về NSNN là phạm trù kinh tế - lịch sử gắn liền với sự ra đời của nhà nước, gắn với kinh tế hàng hóa - tiền tệ, NSNN chính là khoản tiền của nhà nước dùng để chi tiêu trong một thời gian nhất định. Thuật ngữ NSNN được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội của mọi quốc gia.
Song quan niệm NSNN lại chưa có sự thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Trong quá trình phát triển kinh tế theo con đường nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay không những đòi hỏi sự chuyển đổi thể chế và cơ cấu kinh tế nói chung mà còn đòi hỏi những chuyển đổi cần thiết về cả nhận thức và thể chế tài chính, ngân sách. Việc nhận thức đúng đắn bản chất, chức năng NSNN, sẽ cho phép xác định đúng vai trò, đặt đúng vị trí để sử dụng có hiệu quả công cụ sắc bén NSNN trong điều hành kinh tế vĩ mô. Do vậy, việc nghiên cứu và khẳng định bản chất, chức năng, vai trò của NSNN trong kinh tế thị trường là hoàn toàn cần thiết.
Tuy nhiên, trước hết cần phải thống nhất định nghĩa về NSNN để trên cơ sở đó mới có thể nhìn nhận NSNN một cách đúng đắn hơn. Quan niệm về NSNN tại một số nước trên thế giới, khái niệm NSNN bắt nguồn đầu tiên tại nước Anh, sau đó được sử dụng rộng rãi tại pháp, với ý nghĩa “ túi tiền” của người thủ quỹ ngân khố. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: “NSNN là bảng liệt kê các khoản thu - chi bằng tiền nhất định trong một giai đoạn nhất định của quốc gia, là mọi kế hoạch thu chi bằng tiền của bất kỳ một xí nghiệp, cơ quan hoặc cá nhân nào trong một giai đoạn nhất định”. 6 Quan niệm NSNN của Pháp định nghĩa: “NSNN là văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó, các ngiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (Nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị công) hoặc tư (doanh nghiệp, hiệp hội) được dự kiến và cho phép”.
Ở Việt Nam, ít nhất cũng có hai định nghĩa khác nhau về NSNN: Giáo trình lý thuyết tài chính (2003 - Học viện Tài chính): “NSNN là phạm trù kinh tế và phạm trù lịch sử. NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu”. Tại Việt Nam khái niệm NSNN đề cập tại điều 4, NSNN năm 2015, có hiệu lực thi hành từ năm 2017, được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 25/6/2015 nêu rõ: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Về cơ bản, định nghĩa này không có gì khác biệt so với quan niệm về NSNN dưới góc độ kinh tế, nhưng khái niệm này là cơ bản nhất trong các khái niệm về NSNN.
Hầu hết các khái niệm đều quan niệm ngân sách là kế hoạch thu, chi được xác định trong một thời gian xác định, thường là một năm. Pháp và Nga chú trọng đến khía cạnh pháp lý, chỉ rõ những yếu tố căn bản, cụ thể để hiểu một cách thống nhất về NSNN, có lợi cho công tác điều hành. Tuy nhiên, khái niệm có phạm vi hẹp, chỉ nhìn nhận ngân sách dưới góc độ tài chính, kế toán, pháp lý, chưa chỉ ra được bản chất, chức năng, vai trò của ngân sách. Đối với định nghĩa NSNN trong Giáo trình lý thuyết Tài chính mang tính bác học, trừu tượng.
Tuy nhiên, cách diễn đạt dễ dẫn tới hiểu rằng mọi hoạt động tài chính gắn liền với sự vận động của các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước thì đều thuộc NSNN. Thực tế, các nhà nước thường định ra nhiều quỹ tiền tệ tuy vẫn tập trung nhưng vẫn để ngoài ngân sách. 7 Trong khi đa số đều dừng ở khâu dự toán thì quan niệm của Luật NSNN đã đề cập đến khâu lập và thực hiện dự toán ngân sách. Quan niệm của Luật ngân sách là sâu sắc hơn cả, vừa phản ánh được nội dung cơ bản của ngân sách (toàn bộ các khoản thu, chi) vừa thể hiện được tính chất “dự kiến” chưa xảy ra của ngân sách (trong dự toán) đồng thời cũng phản ánh quá trình chấp hành ngân sách (được thực hiện); vừa phản ánh tính niên độ của ngân sách (trong một năm) đồng thời thể hiện được tính pháp lý của ngân sách (đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định); vừa thể hiện quyền chủ sở hữu ngân sách (thu, chi nhà nước) đồng thời cũng thể hiện vị trí, vai trò, chức năng của NSNN (đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước).
Như vậy định nghĩa về ngân sách như trong Luật NSNN 2015 là đúng đắn và cơ bản. Định nghĩa này đã nhìn nhận NSNN một cách toàn diện theo nhiều góc độ khác nhau. Năm ngân sách ở nước ta bắt đầu từ ngày 01/01 và kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm. NSNN được Quốc hội thông qua và phê chuẩn thường vào tháng 11 trong năm.
Bản chất và vai trò của ngân sách nhà nước 1. Bản chất ngân sách nhà nước Trong tiến trình phát triển của loài người, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn tại từ lâu. Đó là một công cụ tài chính quan trọng, không thể thiếu trong mỗi quốc gia. NSNN là khâu tài chính tập trung sớm nhất, nó ra đời, tồn tại, phát triển gắn với sự ra đời của hệ thống quản lý nhà nước và sự phát triển của kinh tế hàng hóa, tiền tệ.
Cùng với sự phát triển của kinh tế hàng hóa và mức độ hoàn thiện của hệ thống quản lý nhà nước, NSNN cũng phát triển tương ứng. Thông qua nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị các nguồn lực tài chính, bằng việc huy động một bộ phận của thu nhập xã hội dưới hình thức đóng thuế, phí, lệ phí, các khoản huy động đóng góp khác để đáp ứng các nhiệm vụ kinh tế - xã hội của nhà nước, còn các khoản chi lại 8 mang tính chất cấp phát. Để thực hiện các mối quan hệ nói trên, nhà nước sử dụng công cụ của mình là quyền lực nhà nước để động viên các nguồn lực có tính chất bắt buộc để thực hiện các chức năng của nhà nước. Đây là một nội dung quan trọng, có vai trò quyết định tới sự tồn tại của NSNN.
Hệ thống các quan hệ tài chính kinh tế tạo nên bản chất của NSNN, được thể hiện ở các hình thức cụ thể, các nguồn tài chính này gồm: Thứ nhất: Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các doanh nghiệp sản xuất và kinh doanh. Quan hệ kinh tế này phát sinh trong quá trình hình thành thu của quỹ NSNN bằng hình thức thuế đối với tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Thứ hai: Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị thuộc lĩnh vực phi sản xuất vật chất. Các đơn vị không sản xuất kinh doanh là những đơn vị quản lý nhà nước và đơn vị sự nghiệp nằm trong các lĩnh vực sự nghiệp văn hóa, xã hội, hành chính và an ninh quốc phòng, những đơn vị này không sản xuất ra của cải vật chất nhưng hoạt động của nó lại rất cần thiết cho xã hội.
Quan hệ kinh tế giữa NSNN với những đơn vị này được phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập bằng việc NSNN cấp kinh phí cho các đơn vị quản lý nhà nước theo các dự toán kinh phí. Quan hệ giữa NSNN với các đơn vị dự toán thể hiện khi sử dụng NSNN. Thứ ba: Quan hệ giữa NSNN với hộ gia đình và dân cư. Mối quan hệ về mặt tài chính giữa Nhà nước và hộ gia đình, dân cư được thể hiện thông qua phân phối lại giữa NSNN với ngân sách hộ gia đình và dân cư.
Một bộ phận dân cư làm nghĩa vụ tài chính với Nhà nước thông qua các khoản thuế, lệ phí, ủng hộ tự nguyện, đồng thời một bộ phận dân cư khác nhận từ NSNN các khoản trợ cấp xã hội theo chính sách qui định. Thứ tư: Quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính. Nền kinh tế thị trường đòi hỏi không chỉ các nhà doanh nghiệp mà cả Nhà nước, các đơn vị không sản xuất kinh doanh, các hiệp hội tổ chức quần chúng và dân cư phải tiếp cận với thị trường tiền tệ, thị trường vốn. Xuất phát từ chính sách tài chính - tiền tệ, từ cung cầu về vốn trên thị trường, Nhà nước có thể tham gia trên thị trường tài chính bằng 9 việc phát hành các loại chứng khoán của Kho bạc nhà nước (tín phiếu, trái phiếu, chứng từ đầu tư) nhằm huy động vốn của tất cả các chủ thể trong xã hội đáp ứng yêu cầu cân đối vốn của NSNN hoặc Nhà nước tham gia góp vốn cổ phần, hùn vốn hoặc cho các đơn vị kinh tế vay bằng hình thức Nhà nước mua các loại chứng khoán của doanh nghiệp.
Khi xem xét từ góc độ kinh tế xã hội thì NSNN phản ánh tổng thể các quan hệ kinh tế - xã hội thông qua quan hệ động viên các nguồn lực tài chính và phân phối các nguồn lực tài chính đó cho các mục tiêu kinh tế xã hội. Xem xét trên góc độ nội dung vật chất thì NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất, được sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước. Xem xét từ góc độ quản lý thì NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước hay là bảng cân đối thu chi chủ yếu của nhà nước. Xem xét từ góc độ pháp lý thì NSNN là đạo luật tài chính cơ bản trong năm tài chính.