Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ 1.1 Tổng quan về ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế, phạm trù lịch sử, gắn liền với sự ra đời của Nhà nước và nền kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Thuật ngữ NSNN bắt nguồn từ nước Anh, có nghĩa đen là cái ví, cái sắc (budget). Tuy nhiên trong đời sống kinh tế, thuật ngữ này được hiểu theo nghĩa thoát ly nghĩa ban đầu và mang nội dung mới. Cho tới nay, giữa các nhà kinh tế chưa có sự thống nhất về khái niệm ngân sách và NSNN.
Luật NSNN số 83/2015/QH13 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Từ các tài liệu trên có thể hiểu NSNN là dự toán (kế hoạch) thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm). Mặc dù các biểu hiện của NSNN rất đa dạng và phong phú nhưng về thực chất chúng đều phản ánh những nội dung cơ bản là: NSNN hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài chính và vì vậy nó thể hiện các mối quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Quyền lực về NSNN thuộc về Nhà nước.
Mọi khoản thu, chi tài chính của Nhà nước đều do Nhà nước quyết định và nhằm mục đích phục vụ yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.2 Chức năng của ngân sách nhà nước NSNN có một vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Chức năng của NSNN luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và nó tuỳ thuộc vào từng thời kỳ, từng giai đoạn khác nhau mà có những biểu hiện khác nhau và luôn thể hiện ba chức năng chính: - Chức năng phân phối: đây là công cụ chủ yếu phân bổ trực tiếp hoặc gián tiếp các nguồn tài chính của quốc gia; Cung cấp các phương tiện vật chất cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đảm bảo an ninh quốc gia, giữ vững trật tự an toàn xã hội, đảm bảo phát triển đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. 4 - Chức năng điều tiết: đây là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội. Là công cụ tài chính quan trọng để quản lý điều chỉnh các hoạt động kinh tế xã hội của đất nước; Định hướng phát triển nền kinh tế, sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh trong lĩnh vực thu nhập nhằm đem lại sự công bằng và thực hiện việc giải quyết những vấn đề, những mâu thuẫn nảy sinh trong xã hội.
- Chức năng kiểm tra: xuất phát từ mối quan hệ mật thiết của NSNN với các khâu trong hệ thống tài chính quốc gia, xuất phát từ lợi ích chung, NSNN kiểm tra các hoạt động tài chính trong việc làm nghĩa vụ nộp thuế, các khoản phải nộp, việc sử dụng các nguồn tài chính Nhà nước, sử dụng các tài sản quốc gia và việc thực hiện luật pháp, chính sách về ngân sách cũng như các pháp luật, chính sách có liên quan khác. Kiểm tra của NSNN gắn chặt với quyền lực của hệ thống hành chính Nhà nước; nó là một loại kiểm tra đơn phương theo hệ thống thứ bậc cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính Nhà nước các cấp về nghĩa vụ phải thực hiện đối với ngân sách cũng như việc sử dụng vốn, kinh phí, tài sản của Nhà nước. Như vậy, kiểm tra của NSNN đối với hoạt động tài chính khác là một mặt trong hoạt động quản lý và kiểm tra của Nhà nước, có tác động sâu sắc tới các hoạt động tài chính khác và có vai trò quan trọng góp phần xây dựng một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ.3 Vai trò của ngân sách nhà nước NSNN có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng đối với toàn bộ các hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, đối nội, đối ngoại của một quốc gia. Vai trò của ngân sách nhà nước bao giờ cũng gắn bó mật thiết với chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử nhất định.
Vai trò của NSNN được thể hiện như sau: - Ngân sách nhà nước là công cụ chủ yếu phân bổ các nguồn lực tài chính, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển, ổn định và bền vững NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, đóng vai trò chủ đạo đối với sự phát triển của nền kinh tế. Toàn bộ các khoản thu của Nhà nước, bao gồm các khoản thu trong nước và ngoài nước đều được tập trung vào quỹ NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Nội dung thu chủ yếu của NSNN là các loại thuế. Việc xây dựng một chính sách thuế khoa học, với các mức thuế suất hợp lý có tính đến các quy định về ưu đãi, miễn giảm thuế, thưởng phạt thuế.
không những tạo nguồn thu ổn định cho Nhà nước để thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội mà còn có tác dụng kích thích mạnh mẽ đối với các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế sản xuất kinh doanh và hoàn thành các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Chính vì vậy, chính sách thu của Nhà nước phải kết hợp đồng thời với các mục tiêu cơ bản là khai thác tích cực các nguồn thu và chống thất thu; bồi dưỡng nguồn thu, góp phần phát triển kinh tế - xã hội. 5 Các khoản chi của NSNN bao gồm chi thường xuyên, chi cho đầu tư phát triển kinh tế đều nhằm mục đích bảo đảm các điều kiện cần thiết cho bộ máy quản lý Nhà nước hoạt động bình thường và thực hiện các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Chi NSNN có phạm vi và đối tượng rộng lớn, nó được phân cấp, phân quyền cho các chủ thể và các đối tượng khác nhau của nền kinh tế, hình thành một hệ thống quản lý NSNN từ Trung ương đến địa phương.
Các khoản chi cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội tập trung chủ yếu vào các ngành, các lĩnh vực trọng điểm, then chốt của nền kinh tế; các công trình thuộc hệ thống kết cấu hạ tầng, không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm. Tuy nhiên các công trình này góp phần quan trọng như tăng nhanh tốc độ luân chuyển hàng hóa, dịch vụ để tạo ra và tăng thêm thu nhập của nền kinh tế. Nhà nước sử dụng nhiều công cụ để phân bổ nguồn lực tài chính từ các quỹ tiền tệ tập trung và không tập trung của Nhà nước. NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước.
Vì vậy, NSNN là công cụ chủ yếu để phân bổ các nguồn lực tài chính của Nhà nước. Đây cũng chính là vai trò quan trọng bậc nhất của NSNN đối với nền kinh tế của quốc gia, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển, ổn định và bền vững. - Ngân sách nhà nước là công cụ tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia góp phần ổn định tiền tệ, giá cả và kiềm chế lạm phát. Tiềm lực tài chính của một quốc gia được tạo ra bằng các nguồn nội lực và ngoại lực, trong đó các nguồn nội lực là chủ yếu.
Hoạt động của NSNN là sự kết hợp gắn bó hữu cơ của hai quá trình thu và chi ngân sách. Thu ngân sách để đáp ứng các nhu cầu chi ngân sách. Mặt khác chi ngân sách là điều kiện để tạo ra các nguồn thu lâu dài cho ngân sách. Quy mô hoạt động thu chi ngân sách ngày càng lớn và tăng nhanh là chứng minh cho sự phát triển nhanh chóng và mạnh mẽ của nền kinh tế.
Tuy nhiên, khi đánh giá tiềm lực kinh tế - tài chính của một quốc gia, những tiêu chí quan trọng nhất thường được sử dụng là tổng sản phẩm quốc nội - GDP; Tổng thu NSNN; Tổng dự trữ ngoại hối; Cán cân thanh toán quốc tế; Tổng nợ quốc gia. Đối với một nền kinh tế phát triển, khối lượng hàng hóa sản xuất lớn, chất lượng cao, có sức cạnh tranh mạnh mẽ trên thị trường thế giới, nguồn thu về xuất khẩu hàng hóa lớn sẽ có thu ngân sách và dự trữ ngoại tệ lớn; cán cân thanh toán quốc tế thường xuyên được cân bằng và bội thu, đây chính là điều mong muốn của các quốc gia. Khi nguồn thu ngân sách dồi dào, các nhu cầu về đầu tư sẽ được đáp ứng một cách đầy đủ, nền kinh tế phát triển đồng bộ, các quan hệ cân đối lớn của nền kinh tế thường xuyên được giữ vững, là điều kiện cơ bản và quan trọng để đảm bảo cho sự phát triển ổn định của thị trường hàng hóa - tiền tệ; có khả năng ngăn chặn được nguy cơ lạm phát. 6 Thực tế cho thấy giữa hoạt động thu chi ngân sách và lạm phát luôn có mối liên quan chặt chẽ với nhau.
Đối với một nền kinh tế kém phát triển, nguồn thu ngân sách hạn hẹp, Nhà nước thường xuyên phải đối mặt với tình trạng bội chi ngân sách. nguồn thu bù đắp bội chi ngân sách chỉ trông chờ vào các khoản vay nợ và phát hành tiền để bù đắp thiếu hụt, đây chính là nguyên nhân cơ bản dẫn đến lạm phát. Hậu quả của nó là tăng thêm gánh nặng nợ nần và đồng tiền ngày càng mất giá. Để giảm thiểu được những mặt tiêu cực do lạm phát gây ra, biện pháp cơ bản và tích cực nhất là đẩy mạnh sản xuất hàng hóa, bảo đảm sự cân đối giữa lưu thông hàng hóa và lưu thông tiền tệ; hạn chế vay nợ, chấm dứt việc phát hành tiền để trang trải các khoản chi ngân sách.
Những giải pháp này chỉ thực hiện thành công khi có sự can thiệp và hỗ trợ mạnh mẽ của NSNN. - Ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết thu nhập của các chủ thể trong nền kinh tế, góp phần giải quyết các vấn đề về đời sống và xã hội. Ưu thế cơ bản của nền kinh tế thị trường là đề cao vai trò tự chủ của các doanh nghiệp trong quản lý và điều hành hoạt động sản xuất kinh doanh, khuyến khích cạnh tranh trên cơ sở nâng cao chất lượng hàng hóa, dịch vụ.