Tổng quan nghiên cứu

Tỉnh Nam Định có diện tích tự nhiên 1.651,42 km² (chiếm khoảng 0,5% diện tích cả nước) cùng bờ biển dài 70 km với hệ thống đầm bãi triều màu mỡ nằm giữa hạ lưu sông Hồng và sông Đáy. Giai đoạn 2006 - 2010, tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh đạt bình quân 5,5% và nâng lên mức 6,2% trong giai đoạn 2011 - 2013. Trước sức ép của biến đổi khí hậu toàn cầu và nhu cầu chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp từ thuần nông sang nuôi trồng thủy hải sản quy mô lớn, việc hiện đại hóa hệ sinh thái thủy lợi trở thành nhiệm vụ mang tính chiến lược. Dự án Cải tạo, nâng cấp công trình thủy lợi phục vụ nuôi trồng thủy sản tỉnh Nam Định được triển khai nhằm nâng cao năng lực cấp thoát nước, ngăn mặn và tạo động lực phát triển kinh tế biển bền vững cho toàn vùng Đồng bằng sông Hồng.

Vấn đề cốt lõi nảy sinh trong giai đoạn thực hiện là mô hình vận hành của Ban Quản lý dự án. Đơn vị này được thành lập theo Quyết định số 519B/QĐ-SNN ngày 16/10/2014 và được giao bổ sung nhiệm vụ quản lý dự án thủy sản theo Quyết định số 120/QĐ-SNN ngày 06/02/2015 của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Nam Định. Do phần lớn đội ngũ cán bộ phải kiêm nhiệm đồng thời hai dự án lớn trên địa bàn huyện Nghĩa Hưng, hiệu quả điều phối gặp nhiều rào cản. Mục tiêu nghiên cứu tập trung đánh giá thực trạng quản lý giai đoạn thực hiện dự án từ năm 2014 đến năm 2017, nhận diện điểm nghẽn về tiến độ, chi phí và chất lượng, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị công trình. Ý nghĩa của nghiên cứu giúp tối ưu hóa công tác giải ngân vốn đầu tư công, hướng tới tiệm cận tỷ lệ giải ngân bình quân 88,0% của ngành nông nghiệp và bảo đảm tuổi thọ công trình ven biển.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết chu kỳ vòng đời dự án kết hợp tiêu chuẩn quản lý dự án quốc tế, tập trung vào bốn giai đoạn chính: hình thành, phát triển, thực hiện và kết thúc. Hệ thống lý luận được xây dựng dựa trên 10 lĩnh vực tri thức quản lý dự án trọng yếu, bao gồm quản lý phạm vi, thời gian, chi phí, chất lượng, nguồn nhân lực, thông tin liên lạc, rủi ro, mua sắm đấu thầu và quản lý giao nhận bàn giao công trình.

Đồng thời, nghiên cứu tích hợp khung pháp lý chuẩn hóa theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu và Nghị định số 59/2015/NĐ-CP. Bốn mô hình quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình được đưa vào phân tích so sánh chuyên sâu: mô hình Ban quản lý chuyên ngành hoặc khu vực, mô hình Ban quản lý một dự án, mô hình thuê tư vấn quản lý điều hành và mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý. Ba khái niệm nền tảng được định hình rõ nét gồm: quản lý tổng mức đầu tư theo Nghị định số 32/2015/NĐ-CP, quản lý chất lượng và bảo trì theo Nghị định số 46/2015/NĐ-CP, cùng phương pháp điều phối tiến độ dựa trên sơ đồ mạng và kiểm soát đường găng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp được thu thập trong giai đoạn 2014 - 2017. Dữ liệu thứ cấp bao gồm báo cáo giải ngân của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn với kế hoạch vốn 11.928,5 tỷ đồng năm 2016, hệ thống hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công, dự toán và nhật ký công trình tại huyện Nghĩa Hưng. Nguồn dữ liệu sơ cấp được tổng hợp thông qua điều tra khảo sát thực tế và tham vấn ý kiến chuyên gia.

Cỡ mẫu nghiên cứu gồm 45 chuyên gia, kỹ sư tư vấn giám sát, cán bộ quản lý dự án và đại diện nhà thầu thi công trực tiếp trên công trường. Phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích kết hợp phân tầng được lựa chọn nhằm bảo đảm tính đại diện cao từ các chủ thể tham gia dự án. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, phân tích tổng hợp so sánh và phương pháp chuyên gia là vì công tác quản lý xây dựng đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các chỉ số định lượng về tỷ lệ giải ngân, dung sai tiến độ với các đánh giá định tính về năng lực bộ máy tổ chức và chất lượng hồ sơ pháp lý.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức và nhân sự, có tới hơn 70% cán bộ thuộc Ban Quản lý dự án hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm từ dự án đê biển và rừng ngập mặn huyện Nghĩa Hưng. Sự phân tán nguồn lực này làm tăng thời gian xử lý thủ tục hành chính nội bộ thêm khoảng 15% đến 20% so với quy trình chuẩn của các ban chuyên trách.

Thứ hai, về công tác quản lý tiến độ và lựa chọn nhà thầu, việc triển khai đấu thầu tuân thủ đúng quy định pháp luật nhưng tiến độ thi công thực tế tại một số gói thầu xây lắp kênh dẫn và cống tiêu bị chậm khoảng 12% đến 18% so với tiến độ tổng thể ban đầu. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ vướng mắc trong khâu giải phóng mặt bằng dọc 70 km bờ biển và ảnh hưởng bởi chế độ thủy triều, bão lũ cục bộ.

Thứ ba, về quản lý chi phí và giải ngân, tổng mức đầu tư được kiểm soát chặt chẽ theo dự toán duyệt, không phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản vượt trần. Tuy nhiên, tỷ lệ giải ngân vốn trong nước chỉ đạt mức xấp xỉ 81,4% đến 84,1% kế hoạch năm, chưa đạt mức tối ưu như nguồn vốn nước ngoài (vốn ngoài nước toàn ngành đạt 99,9%).

Thứ tư, về giám sát chất lượng và hồ sơ nghiệm thu, điều kiện môi trường đất mặn và nước lợ ven biển đặt ra thách thức lớn đối với độ bền bê tông cốt thép. Việc kiểm soát chất lượng vật liệu đầu vào và lập hồ sơ hoàn công đôi khi còn chậm, gây ảnh hưởng đến tiến độ thẩm tra quyết toán.

Thảo luận kết quả

Thực trạng chậm trễ tiến độ và hiệu suất giải ngân chưa đồng đều xuất phát từ nguyên nhân cốt lõi là sự thiếu hụt mô hình quản trị chuyên nghiệp hóa cao. Việc một tổ chức bộ máy phải đồng thời gánh vác hai dự án trọng điểm với địa bàn trải rộng khiến việc phân định trách nhiệm ở các bộ phận chức năng bị chồng chéo. Khi so sánh với bức tranh chung của ngành nông nghiệp năm 2016, nơi toàn ngành đã nỗ lực đảm bảo năng lực tưới 3,52 triệu ha đất canh tác và nâng cấp 1.150 hồ đập với tổng kinh phí dự kiến 21.130 tỷ đồng, các dự án hạ tầng thủy sản quy mô địa phương thường chịu nhiều rủi ro về thời tiết và nguồn nhân lực mỏng.

Trong thực tế nghiên cứu, toàn bộ các chỉ số đo lường tiến độ theo thời gian và tỷ lệ giải ngân dòng tiền được mô hình hóa trực quan qua bảng tổng hợp phương sai và đường cong lũy kế hình chữ S. Biểu đồ cơ cấu nhân sự dạng ma trận cũng được thiết lập nhằm minh họa rõ nét điểm nghẽn trong luồng trao đổi thông tin giữa chủ đầu tư, đơn vị tư vấn thiết kế và các nhà thầu thi công xây lắp.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, kiện toàn mô hình tổ chức bộ máy quản lý dự án. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Nam Định cần ban hành quyết định tái cấu trúc Ban Quản lý dự án sang mô hình chuyên trách khu vực hoặc áp dụng cơ cấu ma trận cân bằng. Mục tiêu giảm 100% tình trạng kiêm nhiệm chồng chéo, hoàn thành chuyển đổi trong quý 1 của giai đoạn kế hoạch tiếp theo.

Thứ hai, chuẩn hóa hệ thống quản lý tiến độ và kiểm soát dòng tiền. Ban Quản lý dự án cần áp dụng các công cụ số hóa như phần mềm quản lý tiến độ chuyên dụng và phương pháp phân tích giá trị thu được (EVM). Mục tiêu rút ngắn 20% thời gian xử lý thủ tục thay đổi thiết kế phát sinh và nâng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công đạt tối thiểu 95% kế hoạch giao hàng năm, thực hiện đồng bộ trong vòng 6 tháng.

Thứ ba, siết chặt quy trình giám sát chất lượng công trình vùng ngập mặn. Đội ngũ tư vấn giám sát và cán bộ kỹ thuật của Ban cần ban hành sổ tay hướng dẫn kiểm tra hiện trường theo đúng Thông tư số 26/2016/TT-BXD và Thông tư số 06/2016/TT-BXD. Đặt mục tiêu giảm thiểu 15% sự cố kỹ thuật ăn mòn xâm thực tại các cống ngăn mặn, thực hiện kiểm tra định kỳ 100% hạng mục trước khi nghiệm thu thanh toán.

Thứ tư, tối ưu hóa công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và quan hệ cộng đồng. Ban Quản lý dự án chủ động phối hợp liên ngành với Ủy ban nhân dân huyện Nghĩa Hưng và các xã ven biển để công khai minh bạch phương án đền bù, bảo đảm bàn giao 100% mặt bằng sạch trong 3 tháng đầu triển khai từng gói thầu.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, Ban Giám đốc và cán bộ quản lý dự án tại các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn các tỉnh ven biển: Nghiên cứu cung cấp bài học thực tiễn về tối ưu hóa bộ máy kiêm nhiệm và kinh nghiệm xử lý tranh chấp, phát sinh mặt bằng.

Thứ hai, cơ quan quản lý nhà nước như Sở Xây dựng, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư: Luận văn là cơ sở tham chiếu giá trị để xây dựng quyết định phân cấp thẩm quyền, định mức quản lý dự án theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Luật Đầu tư công.

Thứ ba, các đơn vị tư vấn quản lý dự án, tư vấn giám sát và nhà thầu xây lắp công trình thủy lợi, thủy sản: Tài liệu mang lại cẩm nang thực thi về kiểm soát chất lượng vật liệu trong điều kiện nhiễm mặn và phương pháp quản trị rủi ro thiên tai.

Thứ tư, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý xây dựng, Kinh tế xây dựng và Kỹ thuật công trình thủy: Luận văn đóng vai trò là một case study hoàn chỉnh về quản trị dự án công sử dụng vốn ngân sách nhà nước tại vùng Đồng bằng sông Hồng.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu cốt lõi của việc hoàn thiện công tác quản lý tại dự án thủy lợi Nam Định là gì?

Mục tiêu cốt lõi là nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công, bảo đảm chất lượng công trình ngăn mặn và cung cấp nước cho vùng nuôi trồng thủy sản ven biển dài 70 km. Việc này giúp giảm thiểu rủi ro chậm tiến độ từ 12% xuống mức thấp nhất và chuẩn hóa quy trình điều hành theo quy định của Luật Xây dựng hiện hành.

Thách thức lớn nhất về mặt nhân sự tại Ban Quản lý dự án thời điểm nghiên cứu là gì?

Thách thức lớn nhất là tình trạng trên 70% cán bộ phải kiêm nhiệm cùng lúc hai dự án theo Quyết định số 519B/QĐ-SNN và Quyết định số 120/QĐ-SNN. Điều này dẫn đến sự quá tải trong xử lý hồ sơ thanh quyết toán và hạn chế thời gian túc trực giám sát kỹ thuật trực tiếp tại các công trường thuộc huyện Nghĩa Hưng.

Khung pháp lý nào được sử dụng làm nền tảng kiểm soát chất lượng và chi phí trong luận văn?

Hệ thống pháp lý nền tảng bao gồm Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP, Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình, Nghị định số 32/2015/NĐ-CP về quản lý chi phí, cùng các văn bản hướng dẫn như Thông tư số 06/2016/TT-BXD và Thông tư số 08/2016/TT-BTC về quản lý thanh toán vốn ngân sách.

Làm thế nào để kiểm soát tiến độ thi công công trình thủy lợi tại vùng bãi triều ven biển?

Đơn vị quản lý cần lập tiến độ chi tiết theo mùa vụ và tính toán chính xác chu kỳ thủy văn sông Hồng, sông Đáy. Áp dụng sơ đồ mạng để quản lý đường găng, đồng thời dự trù các biện pháp thi công cuốn chiếu và phương án bảo vệ công trình khi có bão lũ đột xuất nhằm tránh kéo dài thời gian thi công.

Mô hình tổ chức nào được khuyến nghị để thay thế cơ chế quản lý kiêm nhiệm hiện tại?

Khuyến nghị chuyển đổi sang mô hình Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành khu vực hoặc mô hình tổ chức dạng ma trận. Mô hình này giúp phân định rành mạch quyền hạn, trách nhiệm của từng giám đốc quản lý gói thầu, nâng cao tính chuyên nghiệp và tính độc lập của bộ phận giám sát chất lượng.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và hành lang pháp lý về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình thủy lợi theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và các nghị định hướng dẫn.
  • Đánh giá trung thực, khách quan thực trạng quản lý tại Dự án Cải tạo, nâng cấp công trình thủy lợi phục vụ nuôi trồng thủy sản tỉnh Nam Định giai đoạn 2014 - 2017.
  • Nhận diện chính xác 4 nhóm rào cản trọng yếu về nhân sự kiêm nhiệm, giải phóng mặt bằng, giải ngân nguồn vốn trong nước và kiểm soát chất lượng vùng ngập mặn.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá và khả thi cao, gắn liền với các chỉ số mục tiêu cụ thể và lộ trình triển khai từ 3 đến 6 tháng.
  • Cung cấp nguồn tài liệu tham khảo thực chứng, đóng góp thiết thực cho công tác quản lý hạ tầng thủy lợi nông nghiệp tại khu vực Đồng bằng sông Hồng.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là làm rõ mối liên hệ giữa mô hình tổ chức bộ máy và hiệu quả thực thi dự án công trình nông thôn ven biển. Các cấp quản lý cần nhanh chóng áp dụng lộ trình tái cơ cấu nhân sự và chuẩn hóa quy trình giám sát số hóa trong giai đoạn tiếp theo nhằm bảo đảm phát huy tối đa hiệu quả vốn đầu tư công và thúc đẩy kinh tế thủy sản địa phương phát triển bền vững.