Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN HÀNH CHÍNH VÀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO, BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH 1. Khái quát chung về văn bản hành chính 1. Khái niệm văn bản Ở nước ta trong các văn bản chính thống của Đảng và Nhà nước đã ban hành từ năm 1945 đến nay, thuật ngữ “văn bản” không phải có ngay từ đầu. Điểm qua một số văn bản của Đảng và Nhà nước về công tác văn bản chúng ta thấy việc sử dụng các thuật ngữ, các khái niệm trong thời kỳ lịch sử rất khác nhau.
Trong Thông đạt số 1C/CP ngày 3/1/1946 do Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam Dân chủ Cộng Hòa – Hồ Chí Minh ký ban hành về việc cấm không được hủy công văn, hồ sơ cũ có dùng thuật ngữ “tài liệu” và “công văn tài liệu”. (Một số văn kiện của Đảng và Chính phủ về công tác Văn thư, công tác Lưu trữ - Hà Nội, 1977. Nghị định Số 142/CP ngày 28/9/1963 của Hội đồng Chính phủ ban hành điều lệ về công tác công văn, giấy tờ và công tác Lưu trữ có sử dụng thuật ngữ “công tác công văn giấy tờ”. Tóm lại: “Văn bản là kết quả phản ánh các sự vật, sự kiện và các hiện tượng của thế giới hiện thực khách quan và tư duy của con người, nó được thành lập và biểu hiện bằng hệ thống các ký hiệu ngôn ngữ trên vật liệu bằng giấy, có giá trị pháp lý” (Dẫn theo Văn Tất Thu – Nhận thức về văn bản và công tác văn bản trong cải cách hành chính).
Khái niệm văn bản quản lý và văn bản quản lý nhà nước 1.1 Văn bản quản lý Từ khái niệm văn bản nêu trên, có thể suy ra khái niệm văn bản quản lý như sau: 11 Văn bản quản lý và văn bản được hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ quan, tổ chức. Đó là phương tiện để ghi chép và truyền đạt các thông tin quản lý. Văn bản quản lý được ban hành bởi chủ thể quản lý nhất định. Đó là sản phẩm của một tập thể (cơ quan hay tổ chức nhất định), đại diện cho tiếng nói công quyền, nhằm giải quyết các công việc hay điều chỉnh các mối quan hệ trong hoạt động quản lý để đạt được mục tiêu nhất định.
Các hệ thống cơ quan, tổ chức từ Trung ương đến địa phương đều sử dụng văn bản như là cơ sở pháp lý quan trọng và đều ban hành các văn bản với các thể loại thích hợp để phục vụ cho hoạt động chung của mình. Một trong những hệ thống văn bản quản lý hết sức quan trọng đó là hệ thống văn bản quản lý của các cơ quan nhà nước.2 Văn bản quản lý nhà nước Văn bản quản lý nhà nước được ban hành bởi các chủ thể quản lý nhà nước (các cơ quan nhà nước). Theo Hiến pháp năm 1992 hệ thống cơ quan nhà nước gồm: Cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan tư pháp. Các cơ quan này đều được tổ chức thành một hệ thống từ trung ương đến địa phương trong đó có sự phân công phân cấp cụ thể cho từng cơ quan trong việc sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý nhà nước, quản lý xã hội và mỗi cơ quan ở một hệ thống, ở một cấp chính quyền chỉ được quản lý ở một giới hạn nhất định, giới hạn đó chính là thẩm quyền của mỗi cơ quan được pháp luật quy định và được ban hành một số loại văn bản ở lĩnh vực mà mình quản lý.
Ví dụ: Hiến pháp quy định Quốc hội có quyền đặt ra và bãi bỏ thuế. Như vậy chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành văn bản để định ra một loại 12 thuế mới hay bãi bỏ một loại thuế cũ mà không có một cơ quan khác có thẩm quyền ban hành văn bản về vấn đề đó. Việc ban hành văn bản quản lý nhà nước phải theo đúng thể thức, thủ tục pháp luật quy định. Văn bản quản lý nhà nước có nội dung thể hiện ý chí nhà nước, các thông tin cần truyền đạt, các sự kiện cần ghi nhận đều phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước.
Quản lý nhà nước chính là việc dùng quyền lực nhà nước tác động vào xã hội. Sự tác động thực hiện thông qua nhiều công cụ, phương tiện nhưng chủ yếu vẫn là bằng văn bản quản lý nhà nước. Dựa trên những khái niệm văn bản quản lý nhà nước của tác giả Lê A và Đinh Thanh Huệ; Nguyễn Văn Ninh và Hồng Dân; PGS. Vương Đình Quyền chúng tôi thống nhất khái niệm văn bản quản lý nhà nước như sau: Văn bản quản lý nhà nước là văn bản quản lý do cơ quan nhà nước ban hành để ghi chép, truyền đạt các thông tin trong hoạt động quản lý nhà nước, được trình bày theo thể thức và được ban hành theo thẩm quyền, thủ tục và trình tự luật định.
Hệ thống văn bản quản lý nhà nước là toàn bộ các văn bản hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, văn bản chuyên ngành. *Văn bản quy phạm pháp luật Theo Điều 1, Luật BHVBQPPL năm 2008: Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định (luật BHVBQPPL năm 2008 hoặc luật BHVBQPPL của HĐND và UBND) trong đó có quy tắc 13 xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. VBQPPL gồm các loại văn bản do pháp luật quy định, chứa đựng các QPPL, được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và ban hành theo trình tự thủ tục pháp luật quy định; Nội dung trong văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng trong phạm vi không gian rộng, thời gian lâu dài. Đối tượng thi hành là toàn thể các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong xã hội.
Văn bản quy phạm pháp luật có tính quyền lực đơn phương và được đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước. Hình thức thể hiện của VBQPPL gồm: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Lệnh, Nghị quyết, Quyết định, Thông tư, Chỉ thị (Do UBND ban hành)… Thẩm quyền ban hành các văn bản này được quy định trong Hiến pháp năm 1992; Luật BHVBQPPL năm 1996, luật sửa đổi bổ sung năm 2002 (trước đây) và luật BHVBQPPL năm 2008; Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND năm 2004. *Văn bản hành chính Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong cuộc cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa. Do các cơ quan trong hệ thống Chính phủ từ trung ương đến cơ sở tiến hành [22, 17].
Văn bản quản lý hành chính nhà nước là những quyết định quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và 14 quản lý hành chính có thẩm quyền ban hành theo đúng nguyên tắc, thể thức, thủ tục và quy chế do luật định, mang tính quyền lực nhà nước đơn phương, làm phát sinh các quan hệ pháp lý cụ thể. Văn bản hành chính nhà nước là loại văn bản quản lý nhà nước không mang tính quy phạm được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý. Theo quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/04/2004 của Chính phủ về công tác văn thư, loại văn bản này được gọi là Văn bản hành chính. Do vậy, trong luận văn, tác giả cũng sử dụng cách gọi tên văn bản hành chính theo đúng quy định hiện hành.
Văn bản hành chính gồm nhiều thể loại: Quyết định (cá biệt), nghị quyết (cá biệt), chỉ thị, điều lệ, quy chế, quy định, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, chiến lược, đề án, hướng dẫn, thông báo, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn hành chính…Trong đó có một số văn bản như điều lệ, quy chế, quy định… sẽ trở thành văn bản quy phạm pháp luật khi được ban hành kèm theo một văn bản quy phạm pháp luật như Quyết định của Thủ thướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (trước đây), Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp. * Văn bản chuyên ngành Văn bản chuyên ngành là loại văn bản thể hiện chuyên môn nghiệp vụ mang tính đặc thù của một ngành, một lĩnh vực công tác nhất định theo quy định của pháp luật. Những cơ quan tổ chức khác khi có nhu cầu sử dụng các loại văn bản này phải theo mẫu quy định, không được tùy tiện thay đổi nội dung và hình thức của những văn bản đã được mẫu hóa. Ví dụ: 15 Văn bản chuyên môn: Văn bản ngoại giao (công hàm, hiệp định, hiệp ước…) văn bản tài chính (phiếu thu, phiếu chi, báo cáo quyết toán…), văn bản tư pháp (cáo trạng, quyết định khởi tố…) Văn bản chuyên môn kỹ thuật: Xây dựng, kiến trúc, bản đồ, khí tượng, thủy văn… Trong các hệ thống nêu trên của Văn bản quản lý nhà nước, luận văn sẽ tập trung đi vào nghiên cứu hệ thống văn bản hành chính.
Khái niệm văn bản hành chính Như trên đã trình bày tổng quan về văn bản quản lý nhà nước, văn bản hành chính là một bộ phận cấu thành của văn bản quản lý nhà nước. Khái niệm văn bản hành chính có thể được tiếp cận lại như sau: Văn bản hành chính là các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành để điều hành hoạt động của các hoạt động tác nghiệp hành chính trong việc thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc triển khai, giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép, kết quả công việc…của các cơ quan nhà nước. Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản hành chính đóng vai trò khá quan trọng.