Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP QUẬN, PHƯỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Chính quyền địa phương Chính quyền là khái niệm chỉ hình thức tổ chức bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia từ trung ương đến cấp cơ sở, sử dụng quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp và pháp luật để cai trị, quản lý và phát triển đất nước. Ở nước ta, khái niệm chính quyền địa phương được hiểu ở theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương: "Bao gồm hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước có phạm vi hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương của các cơ quan quyền lực nhà nước, hành chính, tư pháp, kiểm sát" [8, tr. Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương chỉ cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Ủy ban nhân dân hoặc Ủy ban hành chính) ứng với mỗi cấp hành chính - lãnh thổ được tổ chức và hoạt động theo các quy định của pháp luật. Chính quyền địa phương thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo sự phân cấp của chính quyền nhà nước trung ương và tổ chức thực hiện các công việc của địa phương trong khuôn khổ pháp luật chung. Chính quyền địa phương quản lý công việc của địa phương với sự tham gia của nhân dân địa phương, đáp ứng nhu cầu hợp pháp của cộng đồng địa phương, phục vụ mục đích phát triển của mỗi địa phương, góp phần vào sự phát triển chung của quốc gia.
Trước Cách mạng Tháng tám 1945, chính quyền địa phương được tổ chức theo các đơn vị hành chính như: kỳ (Bắc Kỳ, Trung Kỳ, Nam Kỳ), tỉnh, 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com huyện, tổng, xã và làng. Mỗi kỳ có một số tỉnh, mỗi tỉnh có một số huyện, mỗi huyện có một số tổng, mỗi tổng có một số xã và mỗi xã có một số làng, có trường hợp làng với xã là một. Sau Cách mạng tháng 8/1945, tại Điều 58 Hiến pháp năm 1946 đã quy định về chính quyền địa phương như sau: Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã, cử ra Ủy ban hành chính.
Ở bộ và huyện chỉ có Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng nhân dân các xã bầu ra [19, tr. Hiến pháp năm 1959, Điều 87 quy định: "Ủy ban hành chính các cấp là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân địa phương, là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương" [19, tr.
Hiến pháp năm 1980, xác định chính quyền địa phương được tổ chức theo ba cấp: tỉnh, huyện, xã; Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thay tên gọi Ủy ban hành chính bằng Ủy ban nhân dân nhưng vẫn là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương bao gồm: chính quyền cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương), chính quyền cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn). Mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và là cơ quan đại biểu cho nhân dân ở địa phương, do nhân dân bầu ra, chịu trách 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhiệm trước nhân dân và trước cơ quan nhà nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân có hai chức năng: 1) Quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; 2) Giám sát hoạt động của cơ quan hành chính cùng cấp. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ủy ban nhân dân có các chức năng: 1) Quản lý hành chính nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn, theo chính sách, pháp luật của Nhà nước; 2) Đảm bảo cung ứng các dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu, lợi ích thiết yếu của người dân địa phương. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Ủy ban nhân dân có bộ máy các cơ quan chuyên môn: Ở cấp tỉnh là các sở, ban, ngành; ở cấp huyện là các phòng, ban; còn ở cấp xã là các chức danh chuyên môn.
Như vậy, chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay được hiểu là một bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính quyền nhà nước, là bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở ba cấp tỉnh, huyện, xã. Ở mỗi đơn vị hành chính - lãnh thổ đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Chính quyền đô thị Mặc dù đô thị là một vấn đề được quan tâm nghiên cứu từ lâu nhưng hiện nay khái niệm đô thị vẫn chưa thực sự thống nhất. Sự không thống nhất này không chỉ thể hiện giữa các quốc gia với nhau (với các cách gọi khác nhau về đô thị như Stadt, Cité, City, Town…) mà thậm chí khái niệm, các chỉ tiêu xác định đô thị cũng không đồng nhất ở ngay trong một nước.
Việt Nam cũng vậy, hiện nay chúng ta có nhiều từ để chỉ đô thị như thành phố, thị trấn, thị xã, thành thị… và các khái niệm, các chỉ tiêu xác định đô thị cũng không đồng nhất ở những thời điểm khác nhau. Theo Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp; là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Đô thị bao gồm thành phố, thị xã, thị trấn; lãnh thổ của đô thị gồm nội thành hay nội thị và ngoại ô hay ngoại thành (thị). Mỗi đơn vị hành chính đô thị đều gắn liền với một bộ phận lãnh thổ nhất định, được xác định bởi một ranh giới lãnh thổ nhất định, do đó còn có khái niệm "đơn vị hành chính - lãnh thổ".
Tuy nhiên ở Việt Nam hiện nay, trong nội bộ đô thị còn chia ra thành các đơn vị hành chính như quận, phường ở nội thị và huyện, xã, thị trấn ở nông thôn. Việc phân chia này chỉ có ý nghĩa thuần túy về quản lý hành chính mà không dựa theo đặc điểm tự nhiên về địa lý, lãnh thổ của mỗi khu vực. Về khái niệm chính quyền đô thị, cho đến nay vẫn chưa có văn bản pháp luật nào định nghĩa, và chính quyền đô thị ở Việt Nam bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Thuật ngữ "chính quyền đô thị" là khái niệm phát sinh từ khái niệm "hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương".
Nếu hiểu chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, với ngân sách riêng, được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ ở cả ba cấp: tỉnh, huyện và xã thì chính quyền đô thị là chính quyền địa phương (chính quyền thành phố thuộc trung ương), hoặc là một bộ phận của chính quyền địa phương (chính quyền thành phố thuộc tỉnh; thị xã; thị trấn) thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa bàn đô thị. Như vậy, cần phân biệt khái niệm đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn) với khái niệm đơn vị hành chính đô thị (thành phố, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thị trấn, phường. Và theo đó,phân biệt chính quyền đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn) và chính quyền đơn vị hành chính thuộc đô thị (phường, quận) Các loại hình đơn vị hành chính đô thị bao gồm: - Thành phố: thường là các trung tâm chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi địa phương, mỗi vùng, mỗi khu vực lãnh thổ, là nơi có mật độ dân cư đông đúc, sống tập trung và chủ yếu hoạt động trong các lĩnh vực phi nông nghiệp. 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Thành phố là nơi có trình độ phát triển kinh tế, xã hội và kết cấu hạ tầng kỹ thuật cao hơn các loại hình khác.
Căn cứ vào quy mô và tính chất đặc thù của đô thị, thành phố được chia thành hai loại, đó là: thành phố trực thuộc TW và thành phố thuộc tỉnh. + Thành phố trực thuộc Trung ương: là các trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của cả nước hoặc của từng vùng, từng khu vực lãnh thổ của đất nước, có quy mô lớn, dân số đông, kinh tế văn hóa phát triển cao hơn các khu vực khác, hoặc là các thành phố có đặc thù riêng như thủ đô, hoặc có vị trí chiến lược quan trọng về kinh tế, chính trị, văn hóa, quốc phòng. của đất nước. + Thành phố thuộc tỉnh, thị xã: là những đô thị tỉnh lỵ hoặc là những trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của một địa phương.
Trong đó, thị xã thường là đô thị có quy mô nhỏ hơn, chậm phát triển hơn so với thành phố. - Thị trấn: Đơn vị hành chính thị trấn có vị trí ngang với xã, đều trực thuộc huyện và có vai trò, vị trí là đơn vị hành chính cấp cơ sở. Thị trấn là đô thị có quy mô nhỏ, thường là trung tâm chính trị, văn hóa của một huyện; hoặc các địa điểm tập trung dân cư, có sự phát triển cao hơn trong địa phương về tiểu thủ công nghiệp, thương mại, dịch vụ. - Quận: là loại hình đơn vị hành chính nội bộ của đô thị, được tổ chức ở khu vực nội thành của các thành phố trực thuộc Trung ương.
- Phường: cũng giống như quận, phường cũng là loại hình đơn vị hành chính trong nội bộ đô thị, trực thuộc quận, thành phố thuộc tỉnh hoặc thị xã. Việc phân chia đô thị thành các đơn vị hành chính quận và phường là nhằm thực hiện các công việc quản lý hành chính nhà nước ở đô thị một cách có hiệu quả.