Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VỀ HẢI QUAN 1. Cơ sở lý luận về cải cách thủ tục hành chính 1. Khái niệm hành chính nhà nước Hành chính là một quá trình quản lý, điều hành, điều chỉnh, định hướng, hướng dẫn sự vận động phát triển của xã hội theo quy luật; nhằm mục đích phục vụ cho lợi ích của chủ thể quản lý. Hành chính Nhà nước được hiểu là hoạt động chấp hành và điều hành trong việc quản lý một hệ thống theo những quy định trước, nhằm giúp cho hệ thống đó hoàn thành mục tiêu của mình [31,tr.6] Theo nghĩa cụ thể, hành chính Nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi, hoạt động của công dân và pháp nhân, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của công dân.
Đây là hoạt động quan trọng, chủ yếu và phổ biến nhất trong hoạt động thực thi quyền lực Nhà nước, vì bộ máy hành chính được Nhà nước trao quyền trực tiếp điều hành các hành vi của mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội, định hướng cho xã hội phát triển. Các cơ quan hành chính Nhà nước và cá nhân cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ có thể sử dụng quyền lực nhà nước mang tính cưỡng chế để buộc công dân và tổ chức phải tuân thủ những quy định của Nhà nước khi triển khai đưa pháp luật và tổ chức và điều tiết xã hội. Khái niệm cải cách hành chính nhà nước Từ nhiều năm nay, cải cách hành chính đã là một vấn đề mang tính 12 n tương đối phổ cập của xã hội Việt Nam. Người dân, tổ chức cảm nhận được kết quả, tác động của cải cách hành chính một cách trực tiếp nhất khi có việc phải tiếp xúc, giải quyết công việc với các cơ quan hành chính nhà nước.
Vậy cải cách hành chính là gì? Cải cách là những thay đổi có tính hệ thống và có mục đích nhằm làm cho một hệ thống hoạt động tốt hơn [41,tr. Tính chất hệ thống và có mục đích là nền tảng để phân biệt cải cách với những hoạt động khác mà cũng gây ra sự thay đổi, ví dụ như sáng kiến, phát minh… Nói đầy đủ thì phải gọi là cải cách hành chính nhà nước. Thêm từ nhà nước vào là để phân biệt với cải cách hành chính không chỉ diễn ra ở khu nhà nước, mà còn ở các tổ chức, cơ quan, nhất là doanh nghiệp tư nhân, tức là khu vực tư nhân. Yếu tố quản trị, hành chính trong các doanh nghiệp khu vực tư cũng đóng vai trò quan trọng trong hoạt động của các doanh nghiệp và nếu không đổi mới, cải cách thì hoạt động của doanh nghiệp sẽ bị ảnh hưởng, hiệu quả thấp.
Trong phạm vi chuyên đề này, nếu đề cập đến cải cách hành chính là nói đến cải cách nhà nước. Đại từ điển Tiếng Việt không đưa ra một định nghĩa nào về cải cách hành chính, chỉ giải thích cải cách là “sửa lại cho phù hợp với tình hình mới”. Theo Từ điển luật học thì cải cách hành chính là một chủ trương, công cuộc có tính đổi mới nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của nhà nước. Theo quan điểm của Liên hiệp quốc thì cải cách hành chính là những nỗ lực có chủ định nhằm tạo nên những thay đổi cơ bản trong hệ thống hành chính nhà nước thông qua các cải cách có hệ thống hoặc thay đổi các phương thức để cải tiến ít nhất một trong những yếu tố cấu thành hành chính nhà nước: Thể chế, cơ cấu tổ chức, nhân sự, tài chính công và tiến trình quản lý.
13 n Theo Từ điển kinh tế GABLER thì khái niệm cải cách hành chính bao gồm các cải cách về tổ chức, nhân sự, quy trình và công vụ cũng như các biện pháp thích ứng của hành chính công nhằm tạo ra các cơ quan hành chính hiệu quả, thể chế hóa các thẩm quyền hành chính một cách rõ ràng, đơn giản hóa hành chính và gần dân. Sau khi đưa ra khái niệm chung như vừa nêu, Từ điển kinh tế GABLER xem xét cải cách hành chính theo nhiều góc độ, ví dụ như: - Cải cách hành chính là cải cách địa giới hành chính: Đề cập tới việc giảm thiểu mâu thuẫn giữa một bên là các nhiệm vụ công và thực hiện các nhiệm vụ này với bên kia là sự tham gia của các cơ cấu lãnh thổ, đặc biệt là các cơ quan tự quản địa phương. Ví dụ điển hình ở đây là hợp nhất nhiều xã ở Đức trong các năm qua. - Cải cách hành chính là cải cách chức năng: Đề cập tới việc phân chia thẩm quyền giữa các cấp hành chính, đáng chú ý là việc phân quyền cho cấp dưới.
Điều này cũng thường liên quan tới phân chia lại các nguồn lực. - Cải cách hành chính là cải cách tổ chức: Đề cập tới cơ cấu tổ chức các cơ quan Liên bang, cơ quan Bang, mối quan hệ giữa chúng với nhau. - Cải cách hành chính là cải cách nhân sự và pháp luật công vụ: Đề cập tới cải cách quan hệ giữa người làm việc và người có thẩm quyền quản lý nhân sự. Ví dụ được nêu ở đây là các cuộc thảo luận về thay đổi nguyên tắc ngạch công chức với các chức vụ khởi nghiệp có tính cố định, về xóa bỏ chế độ công chức trong một số lĩnh vực, ngành.
- Cải cách hành chính là cải cách tài chính: Đề cập tới cải cách phân bổ lại nguồn thu từ thuế giữa Liên bang, Bang và xã. 14 n - Cải cách hành chính là cải cách nội bộ công sở: Đề cập tới thay đổi cơ cấu tổ chức, thẩm quyền quyết định các vấn đề, quy trình làm việc. - Cải cách hành chính là bước chuyển từ hành chính sách quản trị công với luận điểm cơ bản là các cơ quan hành chính phải là các đơn vị dịch vụ được quản trị, điều hành căn cứ vào tri thức quan hệ mới nhất và căn cứ vào điều kiện thị trường v. Sơ bộ có thể đưa ra khái niệm như sau: Có thể hiểu, cải cách hành chính nhà nước là những thay đổi có tính hệ thống và lâu dài; có mục đích, nhằm làm cho hệ thống hành chính nhà nước hoạt động tốt hơn để thực hiện hiệu quả các chức năng và nhiệm vụ của mình.
Cải cách hành chính nhằm thay đổi và hợp lý hóa bộ máy hành chính, qua đó tăng cường tính hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước. Khái niệm thủ tục hành chính Trong khoa học Luật hành chính không có quan điểm thống nhất về phạm vi cụ thể của khái niệm thủ tục hành chính. Thủ tục hành chính là một chế định của luật hành chính. Nói khác đi, thủ tục hành chính là loại quy phạm hành chính có tính công cụ để cho cơ quan nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình.
Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ đã xác định chính xác khái niệm: "Thủ tục hành chính” là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức [21]. Như vậy, nhà nước (thông qua các cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức có thẩm quyền) được phép quy định về các loại công việc cần giải 15 n quyết bằng thủ tục hành chính và các cá nhân, tổ chức khi có nhu cầu đối với các loại công việc này cần tới cơ quan nhà nước để thực hiện các thủ tục theo yêu cầu của nhà nước. Thủ tục hành chính cho biết các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện bằng cách nào. Bộ phận này của luật pháp hành chính còn có tên gọi là quy phạm hình thức.
Thiếu bộ phận này, luật pháp sẽ không có đủ điều kiện để đi vào đời sống. Chính vì vậy, trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, sau các quy định về nội dung là các quy định có tính thủ tục để thực hiện nội dung đó. Thủ tục hành chính có vai trò rất quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân. Trong nội bộ của bộ máy nhà nước, thủ tục hành chính là cách thức để các cơ quan nhà nước tổ chức công việc của mình theo chức năng, nhiệm vụ được giao, là thủ tục để vận hành bộ máy nhà nước.
Khi nói về thủ tục hành chính, người ta cũng nhấn mạnh rằng đó chính là các quan hệ về hành chính trong việc thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước (hoặc của cá nhân, tổ chức được ủy quyền) để thực thi công vụ, trong xử lý các phản ánh, kiến nghị của tổ chức, công dân theo quy định. Theo quan niệm này, thủ tục hành chính phản ánh mối quan hệ trong quá trình làm việc giữa các cơ quan nhà nước với nhau và với các tổ chức khác trong hệ thống chính trị, giữa nhà nước và cộng đồng khi nhà nước giải quyết công việc liên quan đến quyền, lợi ích và nghĩa vụ của hai bên. Khái niệm thủ tục hành chính trong ngành hải quan. Từ khái niệm thủ tục hành chính như đã nêu tại tiết 1.3, ta có thể hiểu, thủ tục hành chính trong ngành hải quan là các bước để thực hiện các 16 n nội dung, công việc liên quan đến thủ tục thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hải quan; các bước để doanh nghiệp và người dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình trong việc thực hiện các hoạt động liên quan đến thủ tục hải quan.
Nội dung của khái niệm thủ tục hành chính trong lĩnh vực hải quan thể hiện qua ba yếu tố: Chủ thể tham gia thủ tục hải quan; Đối tượng của thủ tục hải quan; Quy trình các bước của thủ tục hải quan. Đặc điểm của cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động hải quan Thủ tục hành chính nói chung có những đặc điểm như sau: Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng các quy phạm thủ tục hành chính.