Chương 1 TỔNG QUAN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Quan niệm, đặc điểm, vai trò của thủ tục hành chính 1. Quan niệm, đặc điểm của thủ tục hành chính - Quan niệm về thủ tục hành chính: Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và xã hội, đó là "sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định".
Quản lý nhà nước được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước (bộ máy nhà nước) trên cơ sở quyền lực nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của nhà nước. Quản lý nhà nước hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước (đây là một trong bốn loại hoạt động của nhà nước, ba loại hoạt động khác là hoạt động lập pháp và giám sát sự thi hành pháp luật, hoạt động kiểm sát, hoạt động xét xử). Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng chấp hành điều hành phải thường xuyên tham gia vào các quan hệ pháp luật với các đối tượng quản lý để giải quyết những công việc cụ thể, nhằm thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia. Trong quá trình này, các chủ thể phải thực hiện nhiều hành vi mang tính kế tiếp nhau, có những hành vi phải thực hiện trước, có hành vi phải thực hiện sau… để đảm bảo việc giải quyết công việc được hiệu quả, kịp thời đòi hỏi nhà nước cần có các quy định chung, xác lập một trật tự chuẩn mực, cách thức trong việc thực hiện các hành vi, để thực hiện quyền và nghĩa vụ cụ thể của các chủ thể trong từng loại quan hệ pháp luật.
Các cách thức, trình tự đó được gọi là thủ tục và được áp 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com dụng trong hoạt động quản lý được luật hành chính quy định được gọi là "thủ tục hành chính". Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì thủ tục là "cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước". Do đó mọi hoạt động quản lý nhà nước đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định, mỗi loại hoạt động khác nhau thì tương ứng có những thủ tục khác nhau được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau với các mục đích khác nhau như trong hoạt động lập pháp của nhà nước thì có thủ tục lập pháp; trong hoạt động tư pháp thì có thủ tục tư pháp và trong hoạt động hành pháp thì có TTHC. Có rất nhiều quan niệm khác nhau về TTHC như: TTHC là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm pháp luật; hay TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; hay TTHC là trình tự về thời gian và không gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước…; còn theo nội dung tại các Văn kiện của Đảng, Nghị quyết số 38/CP; Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 thì khái niệm TTHC có nội dung rất rộng bao gồm toàn bộ các hoạt động cụ thể cần thiết để tiến hành hoạt động quản lý trong những lĩnh vực nhất định theo trình tự nhất định, có nội dung và mục đích của các hoạt động đó.
Như vậy, quan niệm về TTHC khái quát nhất là trình tự, cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, theo đó cơ quan, cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật trong quá trình giải quyết các công việc quản lý hành chính nhà nước. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Đặc điểm của TTHC: Do trong quản lý hành chính nhà nước có nhiều lĩnh vực khác nhau nên có nhiều loại TTHC khác nhau nhưng lại cùng nằm trong hoạt động chấp hành điều hành nên các TTHC có những đặc điểm chung và cũng là đặc điểm riêng để phân biệt với các thủ tục lập pháp, thủ tục tư pháp: + Đặc điểm thứ nhất, quan trọng nhất của TTHC là được luật hành chính quy định chặt chẽ. Quy phạm pháp luật hành chính bao gồm quy phạm nội dung và quy phạm thủ tục. Quy phạm nội dung trực tiếp quy định những quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý và đối tượng quản lý hành chính nhà nước; quy phạm thủ tục quy định cách thức thực hiện quy phạm nội dung.
Các hoạt động không được quy phạm thủ tục luật hành chính quy định thì không phải là TTHC và mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được tiến hành theo những thủ tục nhất định nhằm tránh sự lạm quyền, tránh sự xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. + Đặc điểm thứ hai: TTHC là thủ tục thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước và được thực hiện bởi các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Yếu tố chủ thể thực hiện các TTHC trong các hoạt động quản lý nhà nước là điểm đặc trưng phân biệt với các thủ tục khác (thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại Tòa án, kể cả thủ tục tố tụng hành chính cũng không đồng nghĩa với TTHC bởi đây là trình tự xét xử của Tòa án hành chính với tư cách là Tòa chuyên trách thuộc hệ thống Tòa án nhân dân; đồng thời thủ tục tố tụng nhằm bảo đảm tính đúng đắn của các quyết định xét xử). + Đặc điểm thứ ba: TTHC rất đa dạng, phức tạp, mềm dẻo, linh hoạt.
Đặc điểm này xuất phát từ bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là các hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Nội dung và cách thức tiến hành từng hoạt động cụ thể lại bị tác động của rất nhiều yếu tố khác nhau như thẩm quyền, năng lực của chủ thể quản lý, đặc điểm của đối tượng quản lý, điều kiện, hoàn cảnh diễn ra hoạt động quản lý, 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com các yếu tố về kinh tế chính trị, văn hóa xã hội… nên các hoạt động quản lý hành chính nhà nước mới đa dạng và phức tạp, đòi hỏi nhà nước phải ban hành các quy định về TTHC áp dụng phù hợp và hiệu quả đối với từng hoạt động quản lý; đồng thời phải không ngừng rà soát, kiểm tra, rút kinh nghiệm để sửa đổi, bổ sung phù hợp với thực tiễn, hủy bỏ các TTHC lỗi thời, trì trệ, bổ sung các TTHC đơn giản đảm bảo giải quyết công việc kịp thời, hiệu quả. Điều đó đã và đang làm cho hoạt động quản lý hành chính và TTHC đa dạng về nội dung, phong phú, linh hoạt, mềm dẻo về hình thức, biện pháp. - Đặc điểm của TTHC thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND cấp tỉnh (tỉnh Ninh Bình): Như đã trình bày ở trên, TTHC là trình tự, cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, theo đó các cơ quan, cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ; cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật trong quá trình giải quyết các công việc quản lý hành chính nhà nước.
Việc xây dựng, ban hành và thực hiện các TTHC đều nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức, đều phải lấy cá nhân, tổ chức làm trung tâm. Do đó, đặc điểm của TTHC thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND tỉnh cũng có những đặc điểm của TTHC nói chung. Tuy nhiên, với từng cấp quản lý hành chính khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội ở từng địa phương khác nhau thì TTHC cũng có những đặc điểm riêng biệt: Thứ nhất, cơ sở từ các chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của UBND tỉnh, các cấp quản lý hành chính thì các TTHC được áp dụng từ trung ương đến các địa phương, tại địa phương (áp dụng từ cấp tỉnh, huyện, xã). Cấp tỉnh là cấp quản lý hành chính nhận được sự chỉ đạo trực tiếp các chủ trương, chính sách và pháp luật của nhà nước để triển khai tại địa phương nên ngoài việc thực hiện theo quy định các TTHC thuộc thẩm quyền thì UBND tỉnh còn phải thực hiện theo quy trình thủ tục về ban hành các văn bản quy phạm pháp luật chỉ đạo cấp dưới theo từng lĩnh vực cụ thể.
13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Thứ hai, trong quan hệ TTHC tại UBND tỉnh thì đối tượng thực hiện các quy trình TTHC thuộc mọi thành phần trong xã hội, không phụ thuộc và địa bàn huyện, xã… nên muốn giải quyết công việc hành chính trong phạm vi thẩm quyền cấp tỉnh thì đều phải đến UBND tỉnh. Thứ ba, các TTHC tại UBND tỉnh thường nghiêng về phương diện chỉ đạo thực hiện cấp huyện, xã, là những TTHC cơ bản nhất trong từng lĩnh vực. TTHC thực hiện các công việc cụ thể, chi tiết thường do cấp huyện, cấp xã thực hiện. Thứ tư, TTHC tại UBND tỉnh bao gồm TTHC của các Sở, ban, ngành trực thuộc UBND tỉnh (trên các lĩnh vực).
Vai trò của thủ tục hành chính trong việc bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức TTHC có ý nghĩa rất quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước và đời sống xã hội, đặc biệt, có vai trò trong việc bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân; đảm bảo cho công việc hành chính đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc của các cá nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Cụ thể: - Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu là các hoạt động áp dụng pháp luật do các chủ thể của TTHC thực hiện, trước hết là các cơ quan nhà nước, cơ quan quản lý, Tòa án, Viện kiểm sát và những người có thẩm quyền hoặc công chức nhà nước.