Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ 1. Thủ tục hành chính 1. Khái niệm, đặc điểm của thủ tục hành chính 1. Khái niệm Theo nhiều nhà ngôn ngữ học, “thủ tục là cách thức tiến hành công việc theo một trình tự hay một luật lệ đã quen”2, còn “thủ tục hành chính là “cách thức tiến hành một công việc với nội dung và trình tự nhất định theo quy định của cơ quan nhà nước”3.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, thủ tục hành chính (TTHC) được quy định là “trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”4. Trên phương diện khoa học luật, khoa học hành chính, nhiều nhà nghiên cứu5 xác định TTHC là một bộ phận chế định của Luật hành chính, nói cách khác, TTHC là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình. Nếu không có các quy định bắt buộc về TTHC, sẽ không có những căn cứ pháp lý để thực hiện các hoạt động công vụ và giao dịch hành chính, gây cản trở một phần hoặc ngưng trệ hoàn toàn hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Cho nên, TTHC được đặt ra để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động công chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền của chủ 2 Từ điển từ ngữ và hán việt, nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh.
3 Đại từ điển tiếng việt của nhà xuất bản Văn hóa thông tin năm 1998 4 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP 5 Xem một số tài liệu: - Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn (1999),Một số vấn đề về cải cách thủ tục hành chính, Nxb. Chính trị Quốc gia. - Nguyễn Văn Thâm, Võ Kim Sơn (2002),Thủ tục hành chính - Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia.
13 Luan van thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Có thể nhận thấy điểm chung trong cách tiếp cận của các nhà khoa học, nhà quản lý nêu trên khi bàn về TTHC, theo đó: TTHC là các quy tắc phải tuân thủ theo trong quá trình ra các quyết định hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước;TTHC do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng quy phạm pháp luật để thực thi Hiến pháp và pháp luật cũng như thực hiện chức năng quản lý của nhà nước và hoàn thiện nhiệm vụ của mình, đồng thời các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó để bảo đảm tính công bằng, nghiêm minh trong xã hội khi thực thi pháp luật. Các nhà khoa học, nhà quản lý cũng đã chỉ rõ TTHC vừa là công cụ thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nhà nước, vừa là điều kiện để công dân, các tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ đối với nhà nước. Trong đề tài luận văn của mình, học viên bày tỏ sự ủng hộ với cách quan niệm của các nhà khoa học và nhà quản lý trên đây khi đề cập đến TTHC.
Theo đó, khái niệm TTHC được học viên diễn đạt lại theo những nội dung tương đồng như sau: TTHC là một quy phạm pháp luật quy định về trình tự, về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của cơ quan nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của các cơ quan nhà nước và giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức, cá nhân công dân. Đặc điểm của thủ tục hành chính TTHC là một trong các hình thức thủ tục pháp lý, là thủ tục lập pháp, thủ tục hành pháp và thủ tục tư pháp. Cũng như mọi hiện tượng có tính chất thủ tục khác, cụ thể là các hình thức thủ tục tố tụng dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng hành chính, TTHC có các đặc điểm chung cơ bản: Là hình 14 Luan van thức của các quy phạm vật chất phát sinh từ quy phạm vật chất nhưng lại là phương tiện đảm bảo thực hiện quy phạm vật chất. Tuy nhiên bản thân TTHC là loại thủ tục riêng, có đặc điểm riêng, chứng tỏ nó là một hiện tượng pháp lý có tính chất độc lập tương đối, đó là các đặc điểm sau: - Một là, TTHC do pháp luật quy định.
Điều này cho thấy TTHC là một loại việc phải được hình thành bởi các quy phạm pháp luật, được nhà nước xác lập nhằm mục đích thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Nếu một hoạt động mà luật pháp không quy định cần những TTHC nhất định thì các nhà quản lý nhà nước không được tự đặt ra thủ tục. Tiếp đến, TTHC là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là những hành vi chuẩn mực cho mọi công dân, cán bộ, công chức nhà nước tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Bên cạnh đó, TTHC còn là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức nếu không được pháp luật quy định đầy đủ và chặt chẽ thì rất khó trong việc ngăn ngừa khả năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
- Hai là, TTHC rất đa dạng, phong phú. TTHC là tổng thể các hoạt động diễn ra theo trình tự, được thực hiện bởi cơ quan nhà nước, công chức nhà nước nhằm giải quyết các công việc của nhà nước và các công việc liên quan đến quyền, nhiệm vụ pháp lý của công dân. Nói cách khác sự đa dạng và phong phú của TTHC được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Mặt khác, bộ máy nhà nước bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan trong đó thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định.
Trong điều kiện hiện nay, TTHC ở nước ta phong phú, đa dạng và phức tạp bởi nền hành chính nhà nước hiện nay đang 15 Luan van chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang quản lý theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đồng thời xu hướng hợp tác quốc tế, làm cho các TTHC phải tính đến yếu tố nước ngoài. - Ba là, TTHC diễn ra theo trật tự các bước nhất định, là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước: Lĩnh vực chấp hành, điều hành. Nghĩa là TTHC được phân biệt với thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại tòa án. Các TTHC được ban hành trong các văn bản luật và dưới luật do đó có tính pháp quy rất cao.
Đồng thời, TTHC còn được hiểu là các thủ tục một chiều, người dân, tổ chức có quyền và nghĩa vụ phải tuân thủ và chỉ khi đáp ứng đầy đủ những yêu cầu, văn bản, giấy tờ cần thiết theo các quy định của pháp luật thì người dân, tổ chức mới có quyền yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền thực hiện, giải quyết thủ tục của mình. - Bốn là, TTHC được tiến hành bởi nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau. TTHC được sử dụng trong tất cả cách lĩnh vực của đời sống xã hội, mỗi lĩnh vực lại được quản lý bởi các cơ quan chuyên ngành khác nhau do đó mỗi cơ quan, đơn vị có thẩm quyền sẽ được thực hiện các thủ tục hành chính trong thẩm quyền quản lý, giải quyết của mình. Trong việc thực hiện TTHC,có rất nhiều cơ quan nhà nước khác nhau tiến hành: Các cơ quan hành pháp, tư pháp, lập pháp; trong quan hệ nội bộ giữa các cơ quan và đối tượng ngoài cơ quan với tư cách quản lý nhà nước.
Như vậy, TTHC vừa có những đặc điểm chung, vừa có những đặc điểm riêng nhưng đều gắn với yếu tố pháp lý. Việc nghiên cứu các đặc điểm của TTHC giúp chúng ta phân biệt được TTHC với thủ tục của các cơ quan lập pháp và tư pháp (thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp), đồng thời cũng là căn cứ lớn để thực hiện đơn giản hóa thủ tục trong giai đoạn hiện nay. Vai trò của thủ tục hành chính TTHC giữ một vai trò rất quan trọng trong việc điều hành bộ máy công quyền, bởi mục tiêu của nền hành chính là hướng tới việc quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả, do đó TTHC đảm bảo tính pháp chế và đem lại hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước. Nghị quyết Đại hội đại biểu lần thứ XI của Đảng gần 20 lần nói đến vấn đề CCHC, trong đó, đặc biệt nhấn mạnh: “Bãi bỏ các thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân … đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, khắc phục tình trạng rườm rà, bất hợp lý về thủ tục”.
Nghiên cứu về TTHC, nhiều học giả6 đề cập đến vai trò quan trọng của nó, thể hiện ở những khía cạnh sau: - Thứ nhất, TTHC đóng vai trò cơ sở pháp lý vững chắc để các chủ thể tiến hành thực hiện các hoạt động giải quyết công việc thuộc chức năng của mình đồng thời là chuẩn mực để đánh giá và đảm bảo tính hợp pháp của quá trình thực hiện các nhiệm vụ công vụ. Cũng nhờ đó mà hoạt động quản lý nhà nước được bảo đảm theo tinh thần công khai, minh bạch và tuân thủ nguyên tắc pháp chế. Từ quan điểm trên thì TTHC thuộc về yếu tố thể chế tức là vấn đề ban hành và thực hiện TTHC. Không phải vô tình mà có quan niệm gắn TTHC với phương diện tiên quyết là thể chế, quy định quyền, nghĩa vụ và cách thức, điều kiện để thực hiện các quyền, nghĩa vụ đó.
Về phương diện khác thì TTHC liên quan chặt chẽ với cơ quan quản lý hành chính nhà nước, đồng thời là cơ sở pháp lý cho hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.