Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Những vấn đề cơ bản về thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính 1. Thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Xét trong mối quan hệ khác nhau thì có những khái niệm khác nhau về thủ tục hành chính, cụ thể: Xét trong mối quan hệ với thể chế hành chính thì thủ tục hành chính là bộ phận cấu thành thể chế hành chính, là một quy phạm thủ tục có mối liên hệ chặt chẽ với quy phạm nội dung.
Xét trong nội bộ cơ quan hành chính thì thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy hành chính để giải quyết những công việc cụ thể theo chức năng, nhiệm vụ được giao, là cách thức giải quyết công việc nội bộ cơ quan hành chính. Xét trong mối quan hệ với công dân, tổ chức thì thủ tục hành chính là một loại quy phạm tủ tục quy định về trình tự, thời gian, không gian và cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành chính và quan hệ với công dân, tổ chức. Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3 Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 thì "Thủ tục hành chính” là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức. 8 Như vậy, thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân.
Đối với nhà nước thì thủ tục hành chính là công cụ quản lý, đảm bảo công việc được tiến hành theo một trình tự cần thiết và có thể dễ dàng trong việc kiểm soát và xây dựng nề nếp làm việc trong cơ quan, tổ chức. Đồng thời, thông qua thủ tục hành chính mà cơ quan, đơn vị dễ dàng xác định trách nhiệm trong công việc được giao. Đối với công dân và sự phát triển của xã hội, thủ tục hành chính là công cụ đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, hướng dẫn công dân trong việc thực hiện pháp luật và thông qua thủ tục hành chính cũng xác lập quan hệ giữa nhà nước và công dân. Như vậy, thủ tục hành chính vừa là công cụ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, vừa là điều kiện để các công dân, tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ đối với đất nước.
Đặc điểm, ý nghĩa của thủ tục hành chính a) Đặc điểm của thủ tục hành chính Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng các quy phạm thủ tục hành chính. Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được trật tự hóa, nghĩa là phải được tiến hành theo những thủ tục nhất dịnh, nhưng không có nghĩa là mọi hoạt động trong quản lý nhà nước đều phải được điều chỉnh bỏi quy phạm thủ tục hành chính, mà có hoạt động tổ chức tác nghiệp cụ thể trong nội bộ tổ chức Nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh. Thủ tục hành chính là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là những chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Dựa vào các thủ tục hành 9 chính, các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định.
Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước. Nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục lập pháp, khác với thủ tục tố tụng tại tòa án; kể cả tố tụng hành chính cũng không thuộc về khái niệm thủ tục hành chính. Ở một số nước, tòa án hành chính là một hệ thống xét xử trực thuộc ngành hành pháp, trình tự xét xử các khiếu kiện hành chính có những điểm riêng so với trình tự xét xử tư pháp và có liên quan đến hành động quản lý. Ở các nước này, trình tự xét xử của Tòa án hành chính cũng có nhiều điểm khác biệt với thủ tục hành chính.
Ở nước ta, pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính điều chỉnh trình tự xét xử của Tòa án hành chính với tư cách là Tòa chuyên trách thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. So với thủ tục tố tụng, thủ tục hành chính do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện và do tính chất hoạt động quản lý nên ngoài những khuôn mẫu ổn định tương đối, thủ tục hành chính phải chứa đựng các biện pháp tùy nghi. Ngược lại, thủ tục tố tụng nhằm đảm bảo tính đúng đắn của các quyết định xét xử nên nó phải rất chặt chẽ. Thứ ba, thủ tục hành chính rất đa dạng và phức tạp Tính đa dạng và phức tạp đó được quy định bởi hoạt động quản lý hành chính nhà nước, là hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống.
Tính phức tạp được thể hiện: Chủ thể của thủ tục hành chính là chủ thể có thẩm quyền tiến hành các thủ tục hành chính, đó là các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cán bộ, công chức có thẩm quyền đang thực thi công vụ. Cơ quan hành chính nhà nước bao gồm các cơ quan ngang hàng với nhau, cơ quan cấp trên – cấp dưới, 10 cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng cấp dưới; Các tổ chức chính trị - xã hội tham gia trong việc thực hiện và đóng góp ý kiến xây dựng thủ tục hành chính. Thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết công việc nhà nước và công việc liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân. Do vậy, đối tượng công việc cần thực hiện các thủ tục hành chính để giải quyết thowfng không giống nhau mà rất phức tạp.
Có những vệc cần phải thực hiện nhanh chóng, nhưng cũng có những trường hợp đòi hỏi phải thận trọng, phải qua nhiều khâu và yêu cầu có nhiều loại giấy tờ, xác minh tỷ mỷ để đảm bảo cho công việc được giải quyết chính xác. Từ đó, có những thủ tục hành chính yêu cầu đơn giản, nhưng có những thủ tục cần phải yêu cầu tỷ mỷ. Quản lý hành chính nhà nước chủ yếu là hoạt động định hướng, cho phép, nhiều trường hợp phải ra mệnh lệnh có tính chất đơn phương và đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải quyết nhanh chóng, có hiệu quả mọi công việc diễn ra hằng ngày trong đời sống xã hội. Chính điều đó dẫn đến việc quy định thủ tục hành chính phải kết hợp với những khôn mẫu ổn định tương đối chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng để bảo đảm công việc được giải quyết kịp thời theo từng trường hợp cụ thể.
Trong quá trình giải quyết công việc không được để cho các thủ tục hành chính trì trệ. Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội cũng làm cho hoạt động quản lý hành chính trở nên đa dạng về nội dung, phong phú về hình thức, biện pháp. Đồng thời, đối tượng quản lý không chỉ giới hạn trong phạm vi công dân Việt Nam mà còn liên quan tới yếu tố nước ngoài. Do đó, quan hệ thủ tục hành chính cũng đa dạng, nhiều hình thức, nhiều cấp độ.
11 Thứ tư, thủ tục hành chính có tính linh hoạt tương đối: Thủ tục hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Trên một chừng mực đáng kể, nó lệ thuộc vào nhận thức chủ quan của chính những người xây dựng nên. Nếu nhận thức đó phù hợp với thực tế khách quan thì thủ tục hành chính đó sẽ mang tính tiến bộ, thiết thực phục vụ cho cuộc sống. Nếu nhận thức không phù hợp với yêu cầu khách quan thì sẽ xuất hiện những thủ tục hành chính lạc hậu.
Thủ tục hành chính ban hành để giải quyết công việc phát sinh hằng ngày nên đòi hỏi phải có sự linh hoạt thay đổi với thực tế, phù hợp với khách quan. b) Ý nghĩa của thủ tục hành chính Thủ tục hành chính có ý nghĩa quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước và đời sống xã hội Thứ nhất, nếu không thực hiện thủ tục hành chính cần thiết thì một quyết định hành chính sẽ không được đưa vào thực hiện, sẽ không giải quyết được nhu cầu của người dân. Thủ tục hành chính đảm bảo cho các quyết định hành chính được thi hành, thủ tục tác động đến hiệu quả của quyết định hành chính. Ví dụ, nếu một doanh nghiệp không thực hiện đúng các thủ tục về đăng ký thì doanh nghiệp đó sẽ bị đình chỉ hoạt động hay khi ra quyết định cho phép hoạt động của một Hội thì cũng phải căn cứ trên những quy định của thủ tục (đúng trình tự, đúng thẩm quyền…).
Thứ hai, thủ tục hành chính đảm bảo cho việc thi hành quyết định được thống nhất và có thể kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp cũng như hệ quả do việc thực hiện các quyết định hành chính. Thứ ba, khi xây dựng thủ tục hành chính một cách hợp lý, các thủ tục sẽ tạo ra khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý được 12 thông qua, Thủ tục hành chính liên quan đến quyền lợi ích của công dân, do vậy khi xây dựng hợp lý, vận dụng tốt vào đời sống sẽ có ý nghĩa thiết thực, giảm sự phiền hà cho người dân, củng cố quan hệ của nhà nước và công dân, góp phần chống tham nhũng, sách nhiễu, gây phiền hà cho nhân dân. Thứ tư, thủ tục hành chính có ý nghĩa như một công cụ điều hành cần thiết của tổ chức hành chính, không thể tách rời khỏi hoạt động của các tổ chức hành chính, Thủ tục hành chính lạc lậu sẽ cản trở các hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, cũng cần phải xây dựng một bộ máy hành chính hoạt động hiệu quả thì mới thực hiện tốt thủ tục hành chính.
Như vậy, thủ tục hành chính là chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với nhân dân và các tổ chức, khả năng bền chặt mối quan hệ trong quá trình quản lý làm cho nhà nước ta là nhà nước hoạt động vì nhân dân.