phần mở đầu này, với tình cảm trân trọng nhất chúng tôi xin bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc tới PGS. Nguyễn Văn Hàm- người đã tận tình giúp đỡ chúng tôi trong suốt qúa trình thực hiện luận văn. Chúng tôi cũng chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, các chuyên viên, cán bộ công chức công tác tại bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết qủa giải quyết thủ tục hành chính của UBND các quận đã nhiệt tình giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi và dành nhiều thời gian trao đổi, góp ý trong qúa trình chúng tôi đến các cơ quan để khảo sát. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ “MỘT CỬA” 1.
Quan niệm, đặc điểm và phân loại thủ tục hành chính 1. Quan niệm về thủ tục hành chính Về thủ tục hành chính, hiện nay có một số quan điểm như sau: Trong quản lý, để giải quyết các công việc cần phải tuân theo những thủ tục phù hợp. Với nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết qủa mong muốn. Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, thủ tục trước hết được hiểu là những trình tự được quy định phải tuân theo khi thực hiện công việc.
Theo quan niệm này, ở nhiều nước có luật thủ tục cho hoạt động của các cơ quan nhà nước tương đối cụ thể. Những thủ tục như vậy không đơn thuần chỉ là yêu cầu về giấy tờ hành chính cần có mà còn là trật tự hoạt động của cơ quan nhà nước được quy định. Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta, hoạt động chấp hành và điều hành (hành pháp) của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện bằng hành động liên tục theo một trình tự nhất định nhằm đạt mục đích quản lý đã được đề ra. Đó là thủ tục quản lý hành chính nhà nước, được gọi là thủ tục hành chính.
- Dưới góc độ luật học, hoạt động quản lý nhà nước luôn luôn tuân thủ những quy tắc pháp lý, những quy định cụ thể về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền nhà nước đối với từng cơ quan để giải quyết công việc, gọi chung là những quy phạm thủ tục; trong đó có thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và thủ tục hành chính. “Thủ tục hành chính là trình tự về thời gian, không gian, LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và các cá nhân công dân” 39; 126-127 Như vậy, thủ tục hành chính là thủ tục của các hoạt động quản lý hành chính, là những công việc cụ thể được tiến hành theo một trật tự nhất định do nhà nước quy định để giải quyết công việc thuộc chức năng của cơ quan hành chính nhà nước. Đó là các thủ tục buộc phải tuân theo của cơ quan hành chính nhà nước trong qúa trình tiến hành các hoạt động quản lý điều hành các công việc nhà nước. Chỉ có hoạt động quản lý hành chính nhà nước chứa đựng quy phạm thủ tục hành chính mới tạo thành thủ tục hành chính.TSKH Nguyễn Văn Thâm trong bài tham luận tại Hội nghị khoa học: “Công tác văn thư trong cải cách nền hành chính nhà nước” có nêu: Thủ tục hành chính là cách thức mà các cơ quan nhà nước áp dụng để thực hiện các giao dịch nhằm giải quyết công việc cho dân và cho các tổ chức.
Đó cũng chính là trình tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong qúa trình giải quyết các công việc cụ thể theo chức năng và nhiệm vụ được giao [98,1] - Theo tài liệu tập huấn cho cán bộ tiếp nhận hồ sơ hành chính tại Uỷ ban nhân dân quận, huyện, xã, phường, thị trấn do Sở Nội vụ Hà Nội tổ chức vào tháng 9 năm 2005: Thủ tục hành chính là quy trình giải quyết quyền, nghĩa vụ hợp pháp của công dân, tổ chức, do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Như vậy, về thủ tục hành chính hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau do đó việc xây dựng một quan niệm chung, thống nhất về thủ tục hành chính là rất quan trọng. Điều này không những có ý nghĩa, vai trò to lớn trong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết để có nhận thức hành động đúng đắn trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là trong tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 12 Đối với chúng tôi khi thực hiện đề tài này chúng tôi thống nhất với quan niệm về thủ tục hành chính được nêu trong giáo trình thủ tục hành chính (Nhà xuất bản Giáo dục, Hà Nội, 2005): Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của cơ quan hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân.
Nó giữ vai trò đảm bảo cho công việc đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc của các cá nhân, tổ chức được uỷ quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Đặc điểm của thủ tục hành chính Tính chất đa diện và nội dung phong phú của hoạt động quản lý hành chính nhà nước có quy định đặc điểm của thủ tục hành chính. Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng các quy phạm thủ tục hành chính. Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được trật tự hóa, nghĩa là phải tiến hành theo những thủ tục nhất định, nhưng không có nghĩa là mọi hoạt động trong quản lý nhà nước đều phải được điều chỉnh bởi quy phạm thủ tục hành chính mà có hoạt động tổ chức tác nghiệp cụ thể trong nội bộ tổ chức Nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh.
Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước. Nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục tư pháp, khác với thủ tục tố tụng tại toà án; kể cả tố tụng hành chính cũng không thuộc về khái niệm thủ tục hành chính. Thứ ba, thủ tục hành chính rất đa dạng, phức tạp. Tính đa dạng, phức tạp đó được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước, là hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực đời sống xã hội và bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan đó trong việc thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân thủ theo những thủ tục nhất định.
Hơn nữa, nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội, từ quản lý tập trung sang cơ chế thị LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 13 trường làm cho hoạt động quản lý hành chính đa dạng về nội dung và phong phú về hình thức, biện pháp. Bên cạnh đó, với xu hướng hợp tác quốc tế, đối tượng quản lý không chỉ trong phạm vi nội bộ công dân trong nước mà còn liên quan đến các yếu tố nước ngoài do đó thủ tục hành chính càng trở nên đa dạng, phong phú và phức tạp hơn. Thứ tư, so với các quy phạm nội dung của luật hành chính, thủ tục hành chính có tính năng động hơn và đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn một khi thực tế cuộc sống đã có những yêu cầu mới. Phân loại thủ tục hành chính Tuỳ theo tiêu chí phân loại thủ tục hành chính được chia thành nhiều loại khác nhau.
Ví dụ, nếu lấy tiêu chí là theo thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết có thể phân loại thủ tục hành chính thành 3 nhóm: + Nhóm I: gồm những thủ tục hành chính đơn ngành, thuộc thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết của một cơ quan hành chính. + Nhóm II: gồm những thủ tục hành chính liên ngành, thuộc thẩm quyền tiếp nhận giải quyết của một cơ quan hành chính sau khi có sự thỏa thuận của một hay một số cơ quan hành chính cùng cấp. + Nhóm III: gồm những thủ tục hành chính liên thông giữa hai hoặc ba cấp hành chính (những thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền tiếp nhận giải quyết của một cơ quan hành chính, chuyển lên cơ quan hành chính cấp cao hơn giải quyết). 55, 3-4 Căn cứ vào Nghị quyết số 38-CP ngày 04/5/1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành chính thì có thể phân loại thủ tục hành chính theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước.
Theo đó, thủ tục hành chính được xác định cho từng lĩnh vực quản lý nhà nước và được phân chia theo cơ cấu chức năng của bộ máy quản lý hiện hành. Ví dụ, thủ tục trong xây dựng cơ bản, thủ tục trước bạ, thủ tục đăng ký kinh doanh, thủ tục hải quan, thủ tục vay vốn. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 14 Cách phân loại này giúp xác định được tính đặc thù của lĩnh vực quản lý làm cơ sở xây dựng những thủ tục hành chính cần thiết, thích hợp, nhằm quản lý theo mục tiêu quản lý. Theo công việc cụ thể của các cơ quan nhà nước, có thể phân loại thủ tục hành chính thành: thủ tục thông qua và ban hành văn bản trong các cơ quan, thủ tục xét và quyết định về thi đua, khen thưởng, thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức.
Đặc điểm của các thủ tục này là gắn liền với hoạt động cụ thể của các cơ quan, phản ánh tính đặc thù trong qúa trình vận dụng các thủ tục đó vào thực tiễn. Đặc biệt, dựa trên quan hệ công tác có thể phân chia thủ tục hành chính thành 3 nhóm: - Thủ tục hành chính nội bộ: đây là các thủ tục liên quan đến quan hệ trong qúa trình thực hiện các công việc nội bộ của các cơ quan, công sở trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. - Thủ tục liên hệ: là thủ tục thực hiện thẩm quyền tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của tổ chức và của công dân.