Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ MỘT CỬA LIÊN THÔNG 1. Những vấn đề cơ bản về thủ tục hành chính 1. Khái niệm và phân loại thủ tục hành chính Trong quản lý, để giải quyết các công việc cần tuân theo những thủ tục phù hợp. Với nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn.
Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, thủ tục trước hết được hiểu là những trình tự được quy định phải tuân theo khi thực hiện công việc. Trong quan niệm này, ở nhiều nước có luật thủ tục cho hoạt động của các cơ quan nhà nước tương đối cụ thể về giấy tờ hành chính cần có mà còn là trật tự hoạt động của cơ quan nhà nước được quy định. Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta là hoạt động chấp hành và điều hành hành pháp của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện bằng hành động liên tục theo một trình tự nhất định nhằm đạt mục đích quản lý đã được đề ra. Đó là thủ tục quản lý hành chính nhà nước, được gọi là thủ tục hành chính.
Trong nghiên cứu TTHC, có nhiều quan niệm khác nhau về phạm vi cụ thể của khái niệm TTHC: Quan niệm thứ nhất cho rằng, TTHC là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm pháp luật. Theo quan niệm thứ hai thì TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Quan niệm này có phạm vi rộng hơn những vẫn chưa thật đầy đủ, hơp lý bởi 9 vì ngoài trình tự giải quyết bất kỳ một vụ việc cá biệt, cụ thể nào thì hoạt động ban hành các quyết định quản lý mang tính chủ đạo và mang tính quy phạm cũng phải tuân thủ nghiêm ngặt những trình tự nhất định nhằm đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định. Vì vậy, quan niệm theo nghĩa rộng nhất khẳng định: TTHC là trình tự về thời gian và không gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, điều động công chức, viên chức; trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để bảo đảm quyền chủ thể và xử lý vi phạm; trình tự tổ chức - tác nghiệp hành chính.
Nguyên tắc quản lý nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi hoạt động nhà nước phải tuân theo những quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để xử lý công việc. Những quy tắc pháp lý này là những quy phạm thủ tục. Các quy phạm thủ tục bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và TTHC. Nhằm đạt đến những mục tiêu xác định trước, hoạt động quản lý nhà nước tác động đến rất nhiều các quan hệ xã hội khác nhau và các quy phạm vật chất hành chính rất đa dạng.
Vì vậy không có một TTHC duy nhất, mà có nhiều loại thủ tục. Và những thủ tục hữu hiệu nhất là vô cùng cần thiết, vì nó đảm bảo cho tiến trình hành chính không trì trệ hay cản trở, có ý nghĩa to lớn trong việc thực hiện các lợi ích xã hội khác nhau. Các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước khi ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà nước đều phải tuân theo một quy trình đã được quy phạm TTHC quy định, nhằm thực hiện một cách tốt nhất các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước theo pháp luật cũng như phục vụ nhu cầu hàng ngày của công dân. Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu tạo chế định tất yếu của luật hành chính.
Nói khác đi, thủ tục hành chính là loại hình quy phạm hành chính 10 có tính công cụ để cho các cơ quan nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình. Thủ tục hành chính bảo đảm cho các quy phạm vật chất của luật hành chính được thực hiện có hiệu quả trong đời sống xã hội.[14, tr 5-7] Theo cách hiểu mang tính pháp lý thì “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”.[5, tr 1] Như vậy, có thể hiểu thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của cơ quan hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và các cá nhân công dân. TTHC giữ vai trò đảm bảo cho công việc đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc của các cá nhân, tổ chức được uỷ quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước. TTHC được phân thành nhiều loại khác nhau tùy theo cách tiếp cận: T ứ n ấ , căn cứ vào đối tượng quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở Nghị quyết 38-C của Chính phủ ngày 04/5/1994, TTHC được xác định theo từng lĩnh vực quản lý nhà nước và được chia theo cơ cấu, chức năng của bộ máy quản lý hiện hành như TTHC trong lĩnh vực hành chính - tư pháp; TTHC trong lĩnh vực tài nguyên - môi trường; TTHC trong lĩnh vực đô thị; TTHC trong lĩnh vực nông nghiệp; TTHC trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo; TTHC trong lĩnh vực y tế; TTHC trong lĩnh vực lao động, thương binh và xã hội; TTHC trong lĩnh vực kinh doanh - đầu tư; … Trong trường hợp này, cơ quan nhà nước và cá nhân, tổ chức xác định được quyền và nghĩa vụ của mình khi tham gia vào quan hệ TTHC cụ thể.
Đồng thời cơ quan quản lý về ngành và lĩnh vực cũng thuật lợi trong việc ban hành, sửa đổi, bãi bỏ hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền ban hành, sửa 11 đổi, bãi bỏ các TTHC thuộc ngành quản lý nhưng không còn phù hợp với yêu cầu thực tế. Cá nhân, tổ chức cũng xác định rõ được nơi cần đến, việc cần làm, nghĩa vụ của mình khi tham gia quan hệ TTHC mà mình cần để cơ quan có thẩm quyền đáp ứng nhu cầu đó. T ứ , căn cứ theo loại hình công việc của cơ quan nhà nước thì đơn giản hơn, có khả năng áp dụng rộng rãi như: thủ tục xây dựng và ban hành văn bản trong cơ quan hành chính; thủ tục tuyển dụng, bổ nhiệm, chuyển ngạch công chức; thủ tục thi đua - khen thưởng;…các thủ tục này gắn liền với hoạt động cụ thể của các cơ quan, phản ánh tính đặc thù trong quá trình vận dụng các thủ tục đó vào thực tiễn. T ứ b , căn cứ các chức năng cung cấp các dịch vụ trong quản lý nhà nước cho cá nhân và tổ chức có nhu cầu như thủ tục cung cấp dịch vụ thông tin; thủ tục kiểm tra mức độ an toàn trong lao động;…đây chính là hoạt động cung ứng dịch vụ công.
T ứ , căn cứ theo quan hệ công tác trong hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước, TTHC được phân làm các nhóm: - Nhóm TTHC nội bộ, là các thủ tục liên quan đến quan hệ trong quá trình thực hiện các công việc nội bộ của cơ quan bao gồm các thủ tục về quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan cấp trên đối với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan cùng cấp, quan hệ công tác giữa chính quyền các cấp với các bộ, cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân. - Nhóm thủ tục liên hệ là thủ tục thực hiện thẩm quyền tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý những hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua,…Đặc điểm căn bản của loại thủ tục này là cơ quan hành chính và công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết công việc, tình huống cụ thể 12 làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của cá nhân và tổ chức. oại thủ tục này bao gồm: thủ tục cho phép; thủ tục cưỡng chế; thủ tục trưng thu; thủ tục trưng mua;… - Nhóm thủ tục văn thư là toàn bộ hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp các loại giấy tờ và đưa ra giải quyết một công việc nhất định. oại thủ tục này có liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư và thường xuyên xảy ra hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.
Đặc điểm của thủ tục hành chính Tính chất đa diện và nội dung phong phú của hoạt động quản lý hành chính có quy định đặc điểm của TTHC: - TTHC được điều chỉnh bằng các quy phạm TTHC. Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được trật tự hoá, nghĩa là phải tiến hành theo những thủ tục nhất định, nhưng không có nghĩa là mọi hoạt động trong quản lý nhà nước đều phải được điều chỉnh bởi quy phạm TTHC, mà có hoạt động tổ chức tác nghiệc cụ thể trong nội bộ tổ chức nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh. Về mặt lý luận, pháp luật không thể và cũng không cần thiết phải điều chỉnh mọi quan hệ xã hội. Chỉ có các thủ tục quan trọng phải được quy định bởi pháp luật, nhằm đảm bảo cho sự tuân thủ chúng thật chặt chẽ.
Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng cho pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những TTHC nhất định. Như vậy, nếu thiếu các quy định về TTHC cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện.