Hoàn Thiện Cơ Chế Quản Lý Tài Chính Đối Với Các Đơn Vị Dự Toán Trong Cải Cách Tài Chính Công

Cải cách tài chính công là một yêu cầu tất yếu, vừa xuất phát từ nhu cầu đổi mới hệ thống tài chính, vừa là đòi hỏi quan… 153 trang · Học viện Tài chính.

• Tác giả: Nguyễn Hồng Hà
• Người hướng dẫn: Bùi Đường Nghiêu
• Trường học: Học viện Tài chính
• Đề tài: Hoàn Thiện Cơ Chế Quản Lý Tài Chính Đối Với Các Đơn Vị Dự Toán
• Loại tài liệu: luận án

Mục lục chi tiết

• MỞ ĐẦU
• 1. CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN
• 1.1. NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH
• 1.1.1. Khái niệm, nội hàm quản lý
• 2. CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN
• 3. CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI ĐƠN VỊ DỰ TOÁN TRONG TIẾN TRÌNH CẢI CÁCH TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM

Tóm tắt

I. Tổng Quan Cải Cách Tài Chính Công Định Hướng Mục Tiêu

Cải cách tài chính công là một yêu cầu tất yếu, vừa xuất phát từ nhu cầu đổi mới hệ thống tài chính, vừa là đòi hỏi quan trọng trong công cuộc cải cách hành chính nhà nước. Sự thành công của việc cải cách thể chế, bộ máy hành chính và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức phụ thuộc lớn vào thành công của cải cách tài chính công, đặc biệt là việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán. Tài chính công cung cấp nguồn lực và điều tiết mọi hoạt động của bộ máy hành chính, cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Do đó, cải cách tài chính công đóng vai trò then chốt, là chìa khóa để nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước và phát triển dịch vụ công, từ đó cải thiện chất lượng cuộc sống và sự phát triển xã hội. Vấn đề nổi bật là hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính cho đơn vị dự toán để đóng góp hiệu quả nhất vào công cuộc cải cách.

1.1. Tầm quan trọng của cải cách tài chính công trong HCNN

Cải cách tài chính công đóng vai trò then chốt trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước và phát triển các dịch vụ công. Nó không chỉ cung cấp nguồn lực mà còn điều tiết mọi hoạt động của bộ máy hành chính. Thành công của cải cách hành chính phụ thuộc lớn vào đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán. Sự phát triển của xã hội và chất lượng cuộc sống được cải thiện đáng kể nhờ những tiến bộ trong lĩnh vực tài chính công.

1.2. Đơn vị dự toán và vai trò trong hệ thống tài chính công

Đơn vị dự toán là mắt xích quan trọng trong hệ thống tài chính công, đóng vai trò tiếp nhận và sử dụng ngân sách nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ được giao. Việc quản lý hiệu quả nguồn lực tại các đơn vị dự toán có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả chi tiêu công và chất lượng dịch vụ công cung cấp cho người dân. Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính cho đơn vị dự toán là yêu cầu cấp thiết.

II. Phân Tích Thực Trạng Thách Thức Quản Lý Tài Chính Hiện Nay

Mặc dù đã có nhiều nỗ lực cải cách, cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán vẫn còn nhiều hạn chế. Các cơ chế quản lý tài chính đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển, từ cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu, bao cấp trước năm 1991, đến các cơ chế thí điểm và đổi mới sau đó. Hiện nay, các cơ chế quản lý tài chính thế hệ thứ II đã ra đời và đi vào cuộc sống, nhưng vẫn còn nhiều bất cập, chưa trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán. Những bức xúc về thu nhập thấp, chất lượng dịch vụ thấp, đầu tư thấp, phân cấp nửa vời, tự chủ hình thức đang đe dọa sự tiến bộ lâu dài của đất nước. Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh.

2.1. Những bất cập trong cơ chế tự chủ tài chính hiện tại

Cơ chế tự chủ tài chính hiện hành vẫn còn nhiều hạn chế, chưa thực sự trao quyền tự chủ đầy đủ cho các đơn vị dự toán. Tình trạng phân cấp nửa vời, tự chủ hình thức dẫn đến những bức xúc về thu nhập thấp, chất lượng dịch vụ chưa cao. Điều này ảnh hưởng đến sự phát triển của các lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao và khoa học công nghệ. Cần có những đổi mới căn bản và toàn diện hơn.

2.2. Thiếu hụt về cơ sở lý luận và nghiên cứu chuyên sâu

Nhận thức về đơn vị dự toán và cơ chế quản lý tài chính còn chưa rõ nét. Thiếu các nghiên cứu sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự toán, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trò của các đơn vị dự toán trong nền kinh tế. Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cũng chưa được đề cập một cách toàn diện, đầy đủ.

2.3. Cơ chế quản lý tài chính thiếu minh bạch hiệu quả

Cơ chế quản lý tài chính hiện tại còn nhiều điểm chưa minh bạch, dẫn đến tình trạng lãng phí, thất thoát ngân sách nhà nước. Việc kiểm soát chi tiêu công chưa chặt chẽ, hiệu quả sử dụng ngân sách còn thấp. Cần tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính và nâng cao tính công khai tài chính để đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực công.

III. Giải Pháp Đột Phá Hoàn Thiện Cơ Chế Quản Lý Tài Chính

Để giải quyết những thách thức trên, cần có những giải pháp đột phá để hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán. Các giải pháp cần tập trung vào việc tăng cường quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị dự toán, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đảm bảo minh bạch tài chính và tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính. Cần có sự đổi mới căn bản và toàn diện, từ việc xây dựng cơ sở lý luận đến việc áp dụng các công cụ quản lý hiện đại.

3.1. Tăng cường quyền tự chủ tài chính cho đơn vị dự toán

Trao quyền tự chủ tài chính thực sự cho các đơn vị dự toán, cho phép họ chủ động hơn trong việc quyết định các vấn đề về chi tiêu công, sử dụng nguồn thu của đơn vị dự toán. Điều này sẽ tạo động lực để các đơn vị dự toán nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và chất lượng dịch vụ cung cấp.

3.2. Nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và kiểm soát chi tiêu

Áp dụng các phương pháp quản lý hiện đại để nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, kiểm soát chặt chẽ chi tiêu công. Xây dựng hệ thống đánh giá hiệu quả chi tiêu công dựa trên kết quả đầu ra, đảm bảo minh bạch tài chính và trách nhiệm giải trình tài chính.

3.3. Đẩy mạnh phân cấp quản lý tài chính

Phân cấp mạnh mẽ hơn trong quản lý tài chính, trao quyền quyết định về ngân sách nhà nước cho các cấp chính quyền địa phương. Điều này giúp các địa phương chủ động hơn trong việc sử dụng nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính của chính quyền địa phương.

IV. Ứng Dụng CNTT Quản Lý Tài Chính Công Hiệu Quả Hơn

Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài chính đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả và minh bạch tài chính. Các hệ thống thông tin quản lý tài chính hiện đại giúp theo dõi và kiểm soát chi tiêu công một cách hiệu quả, giảm thiểu rủi ro gian lận và lãng phí. Đồng thời, việc công khai tài chính trên các nền tảng trực tuyến giúp tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình quản lý ngân sách nhà nước.

4.1. Xây dựng hệ thống thông tin quản lý tài chính hiện đại

Đầu tư xây dựng và nâng cấp các hệ thống thông tin quản lý tài chính hiện đại, tích hợp dữ liệu từ các nguồn khác nhau. Áp dụng các công nghệ mới như điện toán đám mây, trí tuệ nhân tạo (AI) để phân tích dữ liệu và đưa ra các quyết định quản lý tài chính hiệu quả.

4.2. Công khai minh bạch thông tin tài chính trên nền tảng trực tuyến

Xây dựng các cổng thông tin điện tử để công khai tài chính, cho phép người dân dễ dàng tiếp cận thông tin về ngân sách nhà nước, chi tiêu công và kết quả hoạt động tài chính của các đơn vị dự toán. Tạo cơ chế để người dân tham gia đóng góp ý kiến và giám sát quá trình quản lý ngân sách nhà nước.

V. Hoàn Thiện Pháp Luật Nền Tảng Cải Cách Tài Chính Bền Vững

Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước là nền tảng quan trọng để đảm bảo cải cách tài chính diễn ra một cách bền vững. Cần rà soát và sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành để phù hợp với tình hình thực tế và yêu cầu đổi mới. Đặc biệt, cần tập trung vào việc hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý tài chính, thẩm quyền quyết định ngân sách, kiểm toán nhà nước và trách nhiệm giải trình tài chính.

5.1. Sửa đổi bổ sung Luật Ngân sách nhà nước

Rà soát và sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ và phù hợp với các luật khác. Hoàn thiện các quy định về quy trình lập dự toán, quy trình phân bổ ngân sách, thẩm quyền quyết định ngân sách và kiểm soát chi tiêu công.

5.2. Nâng cao năng lực thực thi pháp luật về tài chính

Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý tài chính, đảm bảo họ có đủ kiến thức và kỹ năng để thực thi pháp luật một cách hiệu quả. Xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật về tài chính, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm.

VI. Kết Luận Tương Lai Hướng Đến Tài Chính Công Minh Bạch

Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán là một quá trình liên tục và đòi hỏi sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị. Với những giải pháp đồng bộ và quyết liệt, Việt Nam có thể xây dựng một hệ thống tài chính công minh bạch, hiệu quả và bền vững, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hướng đến một nền tài chính bền vững và hội nhập quốc tế.

6.1. Tổng kết những kết quả đạt được và bài học kinh nghiệm

Đánh giá khách quan những thành công và hạn chế trong quá trình cải cách tài chính công, rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu để định hướng cho các giai đoạn tiếp theo. Xây dựng lộ trình cải cách tài chính phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam.

6.2. Định hướng phát triển tài chính công trong tương lai

Xây dựng một hệ thống tài chính công minh bạch, hiệu quả và bền vững, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Tập trung vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đảm bảo minh bạch tài chính và tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế với đề tài "Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Hồng Hà, dưới sự hướng dẫn khoa học của người hướng dẫn Bùi Đường Nghiêu tại Học viện Tài chính. Luận án thuộc chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, đi sâu vào lĩnh vực quản lý tài chính công đối với khu vực hành chính và sự nghiệp công lập.

Về tính cấp thiết, tác giả khẳng định cải cách tài chính vừa là đòi hỏi nội tại của việc đổi mới tài chính công, vừa là nội dung trọng tâm trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước. Tài chính công giữ vai trò cung cấp và điều tiết nguồn lực cho toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như việc cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Để thực hiện các chủ trương cải cách, hệ thống cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán tại Việt Nam đã trải qua bốn giai đoạn phát triển:

• Giai đoạn trước năm 1991: Cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu bao cấp, chưa có sự đổi mới.
• Giai đoạn 1991 - 2000: Giai đoạn dò tìm cơ chế, bắt đầu hình thành các mô hình thí điểm, bước đầu phân biệt khu vực hành chính với khu vực sự nghiệp và tiếp cận khái niệm dịch vụ công.
• Giai đoạn 2001 - 2005: Xác lập cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất, chính thức hóa bằng văn bản pháp quy với Nghị định số 10/2002/NĐ-CP (cho đơn vị sự nghiệp có thu) và Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg (thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính).
• Giai đoạn từ năm 2005 đến nay: Cơ chế quản lý thế hệ thứ hai ra đời với các văn bản chuyên ngành như Nghị định số 115/2005/NĐ-CP (tổ chức khoa học và công nghệ), Nghị định số 130/2005/NĐ-CP (thay thế Quyết định 192/2001/QĐ-TTg cho cơ quan nhà nước), và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP (thay thế Nghị định 10/2002/NĐ-CP cho đơn vị sự nghiệp công lập).

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả chỉ ra là sau một thời gian thực hiện, hệ thống cơ chế thế hệ thứ hai đã bộc lộ tính chất nửa vời, phân cấp chưa triệt để, tự chủ mang tính hình thức, dẫn đến tình trạng thu nhập thấp, chất lượng dịch vụ thấp và đầu tư dàn trải. Thực tiễn đòi hỏi phải hình thành hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ ba. Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán còn thiếu rõ nét; chưa có công trình nghiên cứu toàn diện, đầy đủ về cơ sở lý luận, đặc điểm, vị trí và cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán trong nền kinh tế.

Mục đích nghiên cứu của đề tài được tác giả xác định và đánh số gồm 3 nội dung:

1. Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán; làm rõ nội hàm khái niệm quản lý và cơ chế quản lý tài chính; xác định rõ những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính.
2. Đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán hiện nay ở nước ta.
3. Đề xuất được những kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong thời gian tới.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

• Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế quản lý tài chính.
• Phạm vi nội dung: Giới hạn trong cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán ở Việt Nam; không đi vào nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản công và cơ chế quản lý đầu tư xây dựng cơ bản.
• Phạm vi thời gian: Nghiên cứu từ khi thực hiện đường lối đổi mới đến nay, trọng tâm tập trung vào việc phân tích, đánh giá hệ thống cơ chế hiện hành.
• Phạm vi không gian: Nghiên cứu khối đơn vị dự toán hành chính nhà nước và khối đơn vị dịch vụ công. Đối với khối sự nghiệp, do giới hạn thời gian, luận án tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại hai lĩnh vực có quy mô lớn nhất (chiếm trên 30% ngân sách nhà nước và phục vụ lượng người thụ hưởng lớn) là sự nghiệp y tế và sự nghiệp giáo dục.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong phần tổng quan tình hình nghiên cứu, tác giả điểm lại các công trình nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Bộ Tài chính từ năm 2001 đến thời điểm thực hiện đề tài:

• Đề tài cấp Bộ năm 2004 của Bộ Tài chính: "Các giải pháp tài chính thúc đẩy các tổ chức khoa học và công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp" do PGS. Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm. Đề tài tập trung giải pháp thúc đẩy thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP và chuyển đổi mô hình sang doanh nghiệp, nhưng không nghiên cứu cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự toán công lập.
• Đề tài cấp Bộ năm 2010 của Bộ Tài chính: "Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng công lập" do TS. Lê Xuân Trường (Học viện Tài chính) làm chủ nhiệm. Công trình phân tích mô hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo dục đại học, cao đẳng và nội dung cơ chế tự chủ tài chính; tuy nhiên chưa làm rõ khái niệm, đặc điểm của khu vực sự nghiệp công, chưa phân tích nội hàm cơ chế tự chủ, vấn đề giá phí dịch vụ công và phương thức quản lý theo kết quả đầu ra.
• Đề tài cấp Bộ năm 2010 của Bộ Tài chính: "Tăng cường công tác quản lý tài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay" do PGS. TS. Trần Xuân Hải (Học viện Tài chính) làm chủ nhiệm. Đề tài tiếp cận ở tầm vĩ mô về phân cấp ngân sách nhà nước, quản lý thu - chi, thâm hụt ngân sách và nợ công, không đi sâu vào cơ chế tài chính áp dụng cho các đơn vị dự toán.
• Hai đề tài cấp Bộ năm 2010 của Bộ Tài chính do ông Nguyễn Trọng Nghĩa (Vụ Pháp chế - Bộ Tài chính) làm chủ nhiệm gồm: "Cải cách thủ tục hành chính tài chính, các kết quả và định hướng giai đoạn 2011 - 2015" và "Những vấn đề lý luận và thực tiễn hoàn thiện thể chế tài chính giai đoạn 2011 - 2020". Kết quả hai đề tài này mang tính định hướng vĩ mô, được tác giả sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các giải pháp hỗ trợ.
• Các đề tài cấp Bộ trong danh mục năm 2011 - 2012 đang trong giai đoạn nghiên cứu: "Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng 2020" do TS. Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm và "Đổi mới tài chính đơn vị sự nghiệp công và dịch vụ công" do PGS. TS. Phạm Văn Đăng (Học viện Tài chính) làm chủ nhiệm.

Khoảng trống nghiên cứu được luận án lựa chọn giải quyết: Trước luận án này, chưa có công trình khoa học nào đề cập một cách toàn diện và đầy đủ các khía cạnh lý luận cũng như thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính áp dụng cho toàn bộ hệ thống đơn vị dự toán công lập (bao gồm cả khối hành chính và khối sự nghiệp). Luận án xác định nhiệm vụ hệ thống hóa nền tảng học thuật, phân định bản chất đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách, phân tích mối quan hệ giữa tự chủ tài chính với tự chủ nhân sự và định hình khung khổ cơ chế quản lý thế hệ thứ ba.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Về cơ sở lý thuyết, tác giả tổng hợp và phân tích các quan niệm học thuật kinh điển về quản lý:

• Fayel xác định quản lý gồm 5 yếu tố cấu thành: kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát.
• Tailor tiếp cận quản lý từ góc độ phương pháp: biết rõ mong muốn người khác làm việc và tìm ra cách làm tốt nhất, kinh tế nhất.
• Hard Koont định nghĩa quản lý là việc xây dựng và duy trì môi trường giúp con người hoàn thành mục tiêu một cách hiệu quả.
• Peter F. Druker nhấn mạnh bản chất thực tiễn của quản lý: bản chất nằm ở hành động, kiểm chứng qua thành quả và quyền uy thể hiện ở thành tích.
• Dalark phân định quản lý giới hạn bởi môi trường bên ngoài, bao gồm quản lý doanh nghiệp, giám đốc, công việc và nhân công.
• Mary Parker Follett khái quát quản lý là nghệ thuật khiến công việc được hoàn thành bởi người khác.
• Tác giả dẫn chứng thêm quan điểm thực tiễn của người Nhật ("biết quan hệ quan trọng hơn biết cái gì và biết làm gì") và số liệu của người Mỹ (chi phí thiết lập, khai thông các quan hệ chiếm 25% đến 50% tổng chi phí hoạt động).

Từ đó, luận án đưa ra định nghĩa: Quản lý là tổng hòa các tác động có chủ định của chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theo những cách thức, biện pháp nhất định trong bối cảnh không gian và thời gian xác định nhằm đạt mục tiêu đề ra. Nội hàm quản lý gồm 5 chức năng: hoạch định, tổ chức, bố trí nguồn lực, lãnh đạo/động viên và kiểm soát.

Về cơ chế quản lý tài chính, tác giả truy nguyên từ gốc tiếng Pháp "mécanisme" và định nghĩa của Viện Ngôn ngữ học để xác định: Cơ chế quản lý là tổng thể các quy định quản lý (thành văn hoặc bất thành văn) được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể trong môi trường quản lý. Cơ chế quản lý tài chính là tổng hòa các quy tắc, phương pháp, công cụ quản lý tài chính được pháp quy hóa trong hệ thống văn bản pháp quy do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều hành hệ thống tài chính quốc gia, ngành hoặc đối tượng cụ thể. Quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán được phân định thành quản lý vĩ mô (ban hành thể chế, định hướng chiến lược của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, chính quyền địa phương) và quản lý vi mô (quản lý thu, chi và điều hành nguồn lực cụ thể tại từng cơ quan, đơn vị).

Về phương pháp nghiên cứu, luận án sử dụng phương pháp luận biện chứng mác-xít làm nền tảng, phối hợp với các phương pháp nghiên cứu cụ thể: tổng hợp, quy nạp, phân tích logic và đối chiếu, kiểm nghiệm qua thực tiễn quản lý. Luận án tập trung phân tích phương pháp dự toán (kế hoạch hóa), không đi sâu nghiên cứu các phương pháp kiểm toán, kế toán và thanh tra giám sát.

Nguồn tư liệu và dữ liệu: Luận án khai thác hệ thống văn bản pháp quy của Nhà nước (Luật Ngân sách nhà nước, các Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, 115/2005/NĐ-CP, 130/2005/NĐ-CP, 43/2006/NĐ-CP, Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg), các báo cáo tổng kết thực tiễn và số liệu nghiên cứu ngành của Bộ Tài chính cùng các cơ quan quản lý chức năng.

Nội dung chính theo từng chương

Luận án có kết cấu gồm phần mở đầu, 3 chương nội dung, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo.

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán (36 trang)

Chương 1 tập trung xây dựng hệ thống khái niệm, tiêu chí phân loại và xác định các nguyên tắc, nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính đơn vị dự toán.

Tác giả làm rõ khái niệm đơn vị dự toán xuất phát từ thời kỳ bao cấp tại Việt Nam, chỉ những đơn vị được ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động và phải thực hiện việc quản lý theo trình tự dự toán (lập, chấp hành và quyết toán ngân sách). Luận án thiết lập bảng phân biệt giữa đơn vị dự toán và đơn vị ngân sách:

Tiêu chí phân biệt	Đơn vị dự toán	Đơn vị ngân sách
Bản chất vai trò	Là đơn vị thụ hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước.	Là mắt xích, cơ quan quản lý nhà nước về ngân sách, thực hiện cấp phát ngân sách.
Cơ cấu hệ thống	Chia theo cấp quản lý: Đơn vị dự toán cấp I, cấp II, cấp III và đơn vị cơ sở.	Chia theo cấp ngân sách: Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương (tỉnh, huyện, xã).
Chức năng chính	Tiếp nhận dự toán, tổ chức chi tiêu, thực hiện nhiệm vụ chuyên môn và quyết toán.	Lập dự toán tổng hợp, phân bổ, cấp phát, điều hành và giám sát quỹ ngân sách chung.

Về phân loại đơn vị dự toán, tác giả đưa ra hai cách tiếp cận:

• Theo loại hình và nhiệm vụ: Gồm khối cơ quan hành chính nhà nước (cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy, không có nguồn thu từ sản phẩm quản lý, kinh phí hoạt động do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ) và khối đơn vị sự nghiệp công (cung ứng dịch vụ công cho xã hội - hàng hóa công cộng không thuần túy, có phát sinh nguồn thu sự nghiệp, cung cấp qua hình thức trực tiếp độc quyền, phối hợp công tư hoặc tư nhân).
• Theo cấp độ phân cấp quản lý: Đơn vị dự toán cấp I (đầu mối trực tiếp nhận dự toán từ cấp có thẩm quyền như Bộ, Sở; không trực tiếp tiêu dùng ngân sách), đơn vị dự toán cấp II (cấp trung gian như Cục, Tổng cục), đơn vị dự toán cấp III và đơn vị cơ sở (đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí, có con dấu và tài khoản riêng).

Riêng đối với các đơn vị sự nghiệp công lập tại Việt Nam, luận án trình bày công thức xác định mức độ tự chủ tài chính đối với kinh phí hoạt động thường xuyên:

$$\text{Mức độ tự chủ tài chính (%)} = \frac{\text{Tổng nguồn thu sự nghiệp (tự chủ)}}{\text{Tổng nhu cầu chi cho hoạt động thường xuyên}} \times 100%$$

Dựa vào công thức, các đơn vị sự nghiệp được phân thành ba nhóm quản lý:

1. Đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động: Mức độ tự chủ từ 100% trở lên (tự bảo đảm từ nguồn thu sự nghiệp hoặc đơn đặt hàng của Nhà nước).
2. Đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động: Mức độ tự chủ từ trên 10% đến dưới 100%.
3. Đơn vị được ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động: Mức độ tự chủ từ 10% trở xuống (đơn vị không có nguồn thu hoặc nguồn thu rất thấp).

Luận án khẳng định bốn yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý: xác định rõ đối tượng/mục tiêu/phương thức quản lý; phù hợp đặc thù loại hình tổ chức; khai thác đa dạng nguồn lực tài chính; và hài hòa lợi ích giữa các bên liên quan theo nguyên lý cùng thắng. Đồng thời, tác giả xác định năm nhóm nhân tố ảnh hưởng: nhận thức chủ quan của đội ngũ cán bộ quản lý và thực thi; tiến trình cải cách hành chính (với sự tham gia của 4 nhóm chủ thể: lãnh đạo chính trị, nhà quản lý hành chính, chuyên gia/tư vấn, quần chúng nhân dân); cơ cấu tổ chức bộ máy và quan hệ phân cấp (khẳng định phân cấp tài chính chỉ có ý nghĩa khi đi liền với phân cấp quản lý nhân sự và xóa bỏ cơ chế giao chỉ tiêu số lượng dịch vụ); môi trường kinh tế - xã hội; và quy mô nguồn lực tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất.

Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán (66 trang)

Chương 2 đi sâu phân tích thực trạng nguồn lực tài chính, cơ cấu chi tiêu và quy trình quản lý dự toán hiện hành tại các đơn vị dự toán Việt Nam, trọng tâm là khối hành chính và hai ngành sự nghiệp y tế, giáo dục.

Về nguồn tài chính, luận án thống kê 4 nguồn đang tồn tại:

1. Nguồn kinh phí do ngân sách nhà nước cấp theo dự toán.
2. Nguồn thu từ cung ứng dịch vụ công (học phí, viện phí, phí, lệ phí, hợp đồng dịch vụ, quảng cáo, bản quyền...).
3. Nguồn viện trợ, quà biếu, tặng theo quy định pháp luật.
4. Nguồn khác (vốn vay tín dụng, huy động từ cán bộ viên chức, liên doanh liên kết). Đơn vị hành chính nhà nước thực tế hầu như chỉ có nguồn ngân sách cấp; trong khi đó đơn vị sự nghiệp có hai nguồn chủ yếu là ngân sách nhà nước và nguồn thu sự nghiệp chuyên môn.

Về nội dung chi tiêu, luận án phân định:

• Chi thường xuyên: Gồm nhóm chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, tiền công, phụ cấp lương, đóng góp theo lương, thu nhập tăng thêm từ kinh phí tiết kiệm); nhóm chi phí nghiệp vụ chuyên môn (văn phòng phẩm, điện nước, thông tin liên lạc, công tác phí, sửa chữa thường xuyên, đào tạo); và nhóm chi khác (bảo hiểm tài sản, hội họp, hỗ trợ đoàn thể).
• Chi không thường xuyên: Gồm đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn tài sản cố định; chi đào tạo bồi dưỡng cán bộ công chức; kinh phí thực hiện nhiệm vụ nhà nước đặt hàng hoặc đột xuất; và chi cho các hoạt động liên doanh liên kết.

Về phân phối kết quả tài chính tại đơn vị sự nghiệp, phần chênh lệch thu lớn hơn chi thường xuyên sau khi trang trải chi phí và nộp thuế được trích lập và sử dụng theo thứ tự ưu tiên:

1. Trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp (mức tối thiểu 25% số chênh lệch thu lớn hơn chi).
2. Chi trả thu nhập tăng thêm cho người lao động.
3. Trích lập Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi và Quỹ dự phòng ổn định thu nhập. Trường hợp số chênh lệch thu lớn hơn chi bằng hoặc nhỏ hơn một lần quỹ tiền lương cấp bậc, chức vụ trong năm thì đơn vị được ưu tiên trả thu nhập tăng thêm trước khi trích lập các quỹ.

Quy trình quản lý theo trình tự dự toán được tác giả khái quát qua 4 bước: (1) Lập dự toán từ cấp cơ sở trở lên; (2) Cấp trên giao số kiểm tra từ trên xuống; (3) Bảo vệ và thảo luận dự toán; (4) Duyệt dự toán và thông báo dự toán được duyệt. Tác giả chỉ rõ thực trạng các cơ chế quản lý thế hệ thứ hai (Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP) vẫn duy trì phương thức cấp phát theo định mức đầu vào, việc phân cấp quản lý tài chính chưa gắn với quyền tự chủ tuyển dụng, tổ chức bộ máy, dẫn đến tình trạng tự chủ hình thức và hạn chế chất lượng cung ứng dịch vụ công.

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam (38 trang)

Dựa trên các phân tích lý luận và thực trạng, Chương 3 đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đơn vị dự toán theo định hướng xây dựng cơ chế thế hệ thứ ba:

• Chuyển đổi phương thức phân bổ ngân sách: Thay thế cơ chế cấp phát cào bằng, bình quân theo yếu tố đầu vào bằng cơ chế cấp phát gắn liền với kết quả và chất lượng sản phẩm đầu ra; giảm thiểu các thủ tục kiểm soát hành chính cứng nhắc.
• Thực hiện đồng bộ phân cấp tài chính với phân cấp nhân sự: Trao quyền tự chủ thực chất cho thủ trưởng đơn vị dự toán về việc sắp xếp bộ máy, tuyển dụng lao động và quyết định thang bảng lương, thu nhập tăng thêm gắn với hiệu quả công việc; xóa bỏ việc giao chỉ tiêu hành chính đối với các dịch vụ sự nghiệp công (như chỉ tiêu tuyển sinh đại học).
• Hoàn thiện chính sách giá và cơ chế tạo nguồn thu: Từng bước tính đúng, tính đủ chi phí vào giá dịch vụ sự nghiệp công (y tế, giáo dục); minh bạch hóa các khoản thu sự nghiệp, khuyến khích các đơn vị đa dạng hóa nguồn tài chính thông qua liên doanh, liên kết, vay vốn đầu tư nâng cao chất lượng hoạt động.
• Sắp xếp và chuyển đổi mô hình đơn vị sự nghiệp công lập: Thực hiện rà soát, phân loại đơn vị sự nghiệp; đẩy mạnh chuyển đổi các đơn vị có khả năng tự bảo đảm toàn bộ chi phí sang cơ chế tự chủ hoàn toàn, tự chịu trách nhiệm về tài sản và từng bước chuyển sang mô hình doanh nghiệp khi đáp ứng đầy đủ điều kiện theo quy định của pháp luật.

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt lý luận, luận án đã:

• Hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quản lý tài chính đơn vị dự toán; phân định rõ ràng giữa đơn vị dự toán (chủ thể thụ hưởng ngân sách, quản lý theo trình tự dự toán) và đơn vị ngân sách (chủ thể quản lý, cấp phát ngân sách theo cấp hành chính).
• Phân tích và chỉ rõ mối quan hệ hữu cơ không thể tách rời giữa tự chủ tài chính với tự chủ về tổ chức bộ máy, biên chế nhân sự và chuyên môn nghiệp vụ. Luận án khẳng định nguyên lý: phân cấp quản lý cán bộ được trao đến đâu thì phân cấp quản lý tài chính mới phát huy giá trị thực chất đến đó.
• Luận giải cơ sở khoa học của công thức đo lường mức độ tự chủ tài chính và tiêu chí phân nhóm đơn vị sự nghiệp công lập thành 3 nhóm căn cứ trên tỷ lệ bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên.

Về mặt thực tiễn, luận án đã:

• Đánh giá có hệ thống tiến trình cải cách tài chính công tại Việt Nam qua 4 giai đoạn lịch sử; chỉ rõ giới hạn của cơ chế quản lý thế hệ thứ hai (Nghị định 43/2006/NĐ-CP, Nghị định 130/2005/NĐ-CP) và sự cần thiết khách quan phải thiết lập hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ ba.
• Nhận diện chi tiết cơ cấu 4 nguồn tài chính và các nội dung chi tiêu (thường xuyên, không thường xuyên, thứ tự trích lập quỹ sự nghiệp) tại các đơn vị dự toán hành chính và sự nghiệp y tế, giáo dục.
• Đề xuất hệ thống giải pháp chuyển dịch phương thức quản lý tài chính từ kiểm soát yếu tố đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra, mở rộng tự chủ thực chất đi đôi với trách nhiệm giải trình xã hội.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Căn cứ vào tuyên bố về phạm vi và giới hạn do tác giả xác định trong văn bản:

• Về nội dung nghiên cứu: Luận án không đi sâu nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản nhà nước và cơ chế quản lý đầu tư xây dựng cơ bản tại các đơn vị dự toán.
• Về phạm vi đối tượng: Trong khối đơn vị sự nghiệp công lập, luận án chỉ tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại hai lĩnh vực là sự nghiệp y tế và sự nghiệp giáo dục. Các lĩnh vực sự nghiệp khác như khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao, sự nghiệp kinh tế, giao thông, thủy lợi chưa được nghiên cứu chi tiết.
• Về phương pháp quản lý: Luận án chỉ tập trung khảo sát phương pháp dự toán (kế hoạch hóa). Các phương pháp quản lý tài chính quan trọng khác gồm phương pháp kiểm tra, giám sát, kế toán và kiểm toán được tác giả định vị dành cho các công trình nghiên cứu độc lập tiếp theo.

Giá trị tham khảo

Luận án cung cấp giá trị tham khảo chuyên môn cho các nhóm đối tượng:

• Cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách: Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, các cơ quan quản lý chuyên ngành y tế, giáo dục có thể sử dụng các phân tích thực trạng và kiến nghị của luận án để sửa đổi, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật thay thế các quy định của cơ chế thế hệ thứ hai.
• Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên chuyên ngành tài chính công: Luận án là tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu học thuật, giảng dạy các học phần về Quản lý tài chính công, Quản lý tài chính đơn vị hành chính sự nghiệp tại các trường đại học và học viện khối kinh tế.
• Đội ngũ lãnh đạo và kế toán tại các đơn vị dự toán: Cung cấp góc nhìn hệ thống về quy trình lập dự toán, cơ chế chi trả tiền lương, thu nhập tăng thêm và nguyên tắc phân phối các quỹ nội bộ tại đơn vị.

Câu hỏi thường gặp

1. Đơn vị dự toán khác đơn vị ngân sách ở những điểm cơ bản nào? Theo luận án, đơn vị dự toán là đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước, được cấp phát kinh phí để hoạt động và phải thực hiện quy trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách. Đơn vị dự toán được chia thành cấp I, cấp II, cấp III và cấp cơ sở. Ngược lại, đơn vị ngân sách là các mắt xích, bộ phận cấu thành hệ thống quản lý nhà nước về ngân sách, chịu trách nhiệm cấp phát và quản lý ngân sách (gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương các cấp tỉnh, huyện, xã).

2. Mức độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp được tính toán như thế nào và chia làm mấy nhóm? Mức độ tự chủ tài chính được tính bằng tỷ lệ phần trăm giữa tổng nguồn thu sự nghiệp (tự chủ) chia cho tổng nhu cầu chi cho hoạt động thường xuyên của đơn vị. Căn cứ tỷ lệ này, đơn vị sự nghiệp được chia thành 3 nhóm: nhóm tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên (tỷ lệ từ 100% trở lên), nhóm tự bảo đảm một phần (tỷ lệ từ trên 10% đến dưới 100%), và nhóm được ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí (tỷ lệ từ 10% trở xuống).

3. Bốn giai đoạn cải cách cơ chế quản lý tài chính đơn vị dự toán ở Việt Nam gồm những giai đoạn nào? Tác giả phân chia thành: giai đoạn trước năm 1991 (cơ chế quan liêu, bao cấp); giai đoạn 1991 - 2000 (dò tìm cơ chế, làm quen khái niệm dịch vụ công và thí điểm); giai đoạn 2001 - 2005 (cơ chế thế hệ thứ nhất với Nghị định 10/2002/NĐ-CP và Quyết định 192/2001/QĐ-TTg); và giai đoạn từ năm 2005 đến nay (cơ chế thế hệ thứ hai với các Nghị định 115/2005/NĐ-CP, 130/2005/NĐ-CP, 43/2006/NĐ-CP).

4. Sau khi trang trải chi phí và nghĩa vụ thuế, chênh lệch thu lớn hơn chi tại đơn vị sự nghiệp được phân phối ra sao? Phần chênh lệch thu lớn hơn chi được sử dụng theo thứ tự: trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp (mức trích tối thiểu 25%), chi trả thu nhập tăng thêm cho người lao động, và trích lập Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi, Quỹ dự phòng ổn định thu nhập. Trường hợp mức chênh lệch nhỏ hơn hoặc bằng một lần quỹ lương chức vụ/cấp bậc trong năm, đơn vị được ưu tiên trả thu nhập tăng thêm trước khi trích các quỹ.

5. Điều kiện tiên quyết để việc phân cấp quản lý tài chính có hiệu quả thực chất là gì? Luận án kết luận rằng phân cấp quản lý tài chính không thể tách rời việc phân cấp quản lý về nhân sự, tổ chức bộ máy và chuyên môn nghiệp vụ. Phân cấp quản lý tài chính chỉ có ý nghĩa trong phạm vi phân cấp quản lý cán bộ; nếu cấp trên vẫn giao chỉ tiêu hành chính về khối lượng công việc và khống chế quyền quyết định nhân sự thì quyền tự chủ tài chính của đơn vị chỉ mang tính hình thức.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Nguyễn Hồng Hà là công trình nghiên cứu chuyên khảo về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán tại Việt Nam trong bối cảnh cải cách tài chính công. Tác giả đã hệ thống hóa các khái niệm học thuật nền tảng, phân biệt rõ bản chất giữa đơn vị dự toán và đơn vị ngân sách, đồng thời phân tích thực trạng cơ chế quản lý thế hệ thứ hai tại khối hành chính cùng hai lĩnh vực sự nghiệp trọng điểm là y tế và giáo dục. Các giải pháp do luận án đề xuất tập trung vào việc chuyển đổi phương thức quản lý sang kết quả đầu ra, trao quyền tự chủ thực chất gắn liền với tổ chức bộ máy và tính đúng, tính đủ giá dịch vụ công, tạo cơ sở cho việc hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính thế hệ tiếp theo ở Việt Nam.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN 1. NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH 1. Khái niệm, nội hàm quản lý Khái niệm quản lý Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả trong và ngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về quản lý. Trên thực tế, khái niệm quản lý vẫn luôn được nhìn nhận theo nhiều quan niệm khá đa dạng và đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý.

Có thể trình bày khái quát các quan niệm khác nhau về quản lý và cơ chế quản lý như dưới đây. Theo Fayel: “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, chính phủ) đều có, bao gồm 5 yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát”. Định nghĩa này rất đúng, song, chỉ mô tả được các hoạt động quản lý, chưa nêu ra được bản chất quản lý là để làm gì?.

Theo Tailor: “Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làm việc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm”. Hard Koont cho rằng: “Quản lý là xây dựng và duy trì một môi trường tốt giúp con người hoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định”. Các định nghĩa này rất đúng, nêu được mục đích quản lý (là hiệu quả) nhưng khá trừ tượng, không đề cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý. Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn.

Bản chất của nó không nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó không nằm ở sự logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích”. Dalark: “Định nghĩa quản lý phải được giới hạn bởi môi trường bên ngoài nó. Theo đó, quản lý bao gồm quản lý doanh nghiệp, quản lý giám đốc, quản lý công việc và nhân công”. Những quan niệm nêu trên là hoàn toàn đúng đắn.

Tuy nhiên, các quan niệm này thiên về mô tả, liệt kê hành động, đặc điểm quản lý, chưa lột tả được bản chất của quản lý. Theo các nghiên cứu của đề tài luận án này, quản lý là hoạt động tổ chức thực hiện những hoạt động có tác dụng định hướng, điều tiết, phối hợp các hoạt động của các cá nhân và tổ chức được quản lý dưới quyền, bị quản lý. Quản lý là tổng thể các tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý một cách gián tiếp và trực tiếp nhằm thu được nhưng diễn biến, thay đổi tích cực. Quản lý còn là thiết lập, khai thông các quan hệ cụ thể, có thể là các quan hệ cá nhân của các thành viên trong tổ chức, và/hoặc quan hệ của tổ chức để hoạt động của tổ chức được trôi chảy, đạt hiệu quả cao, bền vững và phát triển.

Người Nhật khẳng định: “Biết cái gì, biết làm gì là quan trọng nhưng quan trọng hơn là biết quan hệ”. Người Mỹ cho rằng: “Chi phí cho thiết lập, khai thông các quan hệ thường chiếm 25% đến 50% toàn bộ chi phí cho hoạt động”. Có thể chỉ ra rằng, quản lý là sự kết hợp của các công cụ quản lý mà chủ thể quản lý vận dụng, bắt buộc các đối tượng bị quản lý thực hiện trong một môi trường nhất định với những thể chế (quy định) cụ thể nhằm điều hoà quan hệ giữa người với người, giữa các tổ chức và bộ phận trong môi trường đó với nhau, giảm mâu thuẫn giữa các bên quản lý và bị quản lý, thúc đẩy tính tích cực của cá nhân và tổ chức bị quản lý, thúc đẩy họ tăng cường hợp tác hỗ trợ lẫn nhau, để tạo ra các giá trị lớn hơn giá trị mà nếu chỉ mỗi cá nhân, tổ chức đơn lẻ thực hiện. Do vậy, có thể khái quát hóa như sau: Quản lý là tổng hòa các tác động của chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theo những cách thức, biện pháp nhất định, có chủ định, trong bối cảnh thời gian và không gian xác định nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đặt ra.

12 Nói cách khác, quản lý là “nghệ thuật khiến công việc được làm bởi người khác” (Mary Parker Follett). Để hoạt động quản lý trở thành nghệ thuật, quản lý thực hiện gồm hàng loạt những hoạt động mà chủ thể quản lý tác động đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ, biện pháp quản lý thích hợp nhằm điều khiển, hướng dẫn đối tượng bị quản lý vận động, phát triển phù hợp với quy luật khách quan và nhằm đạt tới các mục tiêu đã xác định của chủ thể quản lý. Các yếu tố cấu thành nội hàm quản lý Định nghĩa nêu trên cho thấy hoạt động quản lý được cấu thành bởi các yếu tố: (i) Chủ thể quản lý; (ii) Đối tượng quản lý; (iii) Mục đích quản lý; (iv) Môi trường và điều kiện tổ chức quản lý; (v) Cách thức sử dụng các công cụ quản lý. Trên thực tế, hoạt động quản lý được biểu hiện cụ thể qua việc: - Lập kế hoạch hoạt động, xác định rõ mục tiêu cần đạt, phương hướng, phương pháp đạt mục tiêu đó; - Tổ chức, định hướng, điều phối, cân đối, phân bổ nguồn lực để thực hiện kế hoạch; - Kiểm tra, kiểm soát, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện.

Trong đó, các nguồn lực được sử dụng và để quản lý bao gồm các nguồn nhân lực, tài chính, tài sản, công nghệ và các giá trị vô hình cùng tham gia vào quá trình quản lý. Trong quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn. Do đó, nội hàm của quản lý bao gồm: Hoạch định: Xác định mục tiêu, quyết định những công việc cần làm trong tương lai và lên các kế hoạch hành động. Tổ chức: Sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên được yêu cầu để thực hiện kế hoạch.

13 Bố trí nguồn lực: Phân tích công việc, phân bổ ngân sách và tài sản, bố trí nhân lực, phân công nhiệm vụ để thực hiện từng công việc cụ thể. Lãnh đạo/động viên: Giúp các nhân viên khác làm việc hiệu quả hơn để đạt được các kế hoạch (khiến các cá nhân sẵn lòng làm việc cho tổ chức). Kiểm soát: Giám sát, kiểm tra quá trình hoạt động theo kế hoạch (kế hoạch có thể sẽ được thay đổi phụ thuộc vào phản hồi của quá trình kiểm tra). Khái niệm, nội hàm cơ chế quản lý tài chính Hiện nay, thuật ngữ “cơ chế” thường đi đôi với “chính sách” tạo ra thuật ngữ kép “cơ chế, chính sách”, ví dụ, cơ chế chính sách tài chính; cơ chế chính sách phát triển nông nghiệp nông thôn.

Do vậy, cần có sự tiếp cận để hiểu đúng cơ chế chính sách, cần phân biệt chính sách và cơ chế nếu chúng là hai thuật ngữ. “Cơ chế”, theo tiếng Pháp “mécanisme”, có nghĩa là “cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau”. Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học giải nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một quá trình thực hiện”. Ở nước ta, thuật ngữ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản lý từ khoảng cuối những năm 1970 của thế kỷ XX, khi việc nghiên cứu về quản lý được đẩy mạnh.

Theo đó, “cơ chế” được hiểu và sử dụng với nghĩa là những qui định về quản lý. Tuy nhiên, cách hiểu đơn giản này dẫn tới việc hiểu tách rời cơ chế với con người. Trên thực tế và cùng với quá trình phát triển của thuật ngữ “cơ chế” thì “cơ chế” thường đi liền với chính sách, là tổng hòa các quan hệ chính sách, và “cơ chế” được dùng với hàm ý chỉ hiện tượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh. Cơ chế quản lý là tổng thể các quy định quản lý (hiến định, luật định hoặc các quy định quản lý dưới luật, thậm chí phi luật định), thành văn hoặc bất thành văn, được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong một môi trường quản lý nhất định.

14 Theo đó, các văn bản pháp quy quy định nội dung, cách thức quản lý (luật, nghị định, thông tư.) là những hình thức thể hiện, là biện pháp, là công cụ quản lý cụ thể trong từng cơ chế quản lý. Tổng hòa các quan hệ và sự tác động qua lại giữa các quy tắc, quy định, công cụ, biện pháp quản lý cụ thể đó sẽ tạo ra cơ chế quản lý. Do vậy, có thể hiểu một cách ngắn gọn cơ chế quản lý là tổng hòa các quan hệ ràng buộc lẫn nhau trong một hệ thống các quy định, biện pháp, công cụ quản lý được pháp quy hóa hình thành nên các quy tắc quản lý đối với một thể chế hoặc một ngành, một lĩnh vực nhất định. Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống quy phạm pháp quy do Nhà nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế.

Cơ chế quản lý tài chính là tổng hòa các quy tắc, phương pháp, công cụ quản lý tài chính được quy định trong một hệ thống các văn bản pháp quy do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về chế độ quản lý, cách thức điều hành, cách thức vận hành hệ thống tài chính quốc gia, hoặc một ngành, một cấp, của một hoặc một số đối tượng cụ thể. Theo đó, có thể có các cơ chế quản lý tài chính quốc gia, cơ chế quản lý tài chính ngành, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cơ chế quản lý tài chính đối với các trường đại học công lập, cơ chế quản lý tài chính đối với các bệnh viện, trường học… Các cơ chế quản lý khác nhau có những đặc điểm khác nhau. Có các cơ chế quản lý chặt chẽ, có cơ chế quản lý lỏng lẻo; có cơ chế thắt chặt, có cơ chế nới lỏng; có cơ chế quản lý áp đặt toàn diện, tuân thủ tuyệt đối mệnh lệnh và quy định quản lý của cấp trên (từ chủ thể quản lý); có cơ chế quản lý coi trọng kết quả, tạo môi trường quản lý thông thoáng, trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán, kích thích và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các đối tượng bị quản lý.