Hoàn Thiện Cơ Chế Quản Lý Tài Chính Đối Với Các Đơn Vị Dự Toán Trong Cải Cách Tài Chính Công

Chuyên khảo kinh tế phân tích Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính, đánh giá các khía cạnh quan trọng, đề xuất hướng

• Tác giả: Nguyễn Hồng Hà
• Người hướng dẫn: Bùi Đường Nghiêu
• Trường học: Học viện Tài chính
• Đề tài: Hoàn Thiện Cơ Chế Quản Lý Tài Chính Đối Với Các Đơn Vị Dự Toán
• Loại tài liệu: luận án

Mục lục chi tiết

• MỞ ĐẦU
• 1. CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN
• 1.1. NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH
• 1.1.1. Khái niệm, nội hàm quản lý
• 2. CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN
• 3. CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI ĐƠN VỊ DỰ TOÁN TRONG TIẾN TRÌNH CẢI CÁCH TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM

Tóm tắt

I. Tổng Quan Cải Cách Tài Chính Công Định Hướng Mục Tiêu

Cải cách tài chính công là một yêu cầu tất yếu, vừa xuất phát từ nhu cầu đổi mới hệ thống tài chính, vừa là đòi hỏi quan trọng trong công cuộc cải cách hành chính nhà nước. Sự thành công của việc cải cách thể chế, bộ máy hành chính và nâng cao chất lượng đội ngũ công chức phụ thuộc lớn vào thành công của cải cách tài chính công, đặc biệt là việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán. Tài chính công cung cấp nguồn lực và điều tiết mọi hoạt động của bộ máy hành chính, cung cấp dịch vụ công cho xã hội. Do đó, cải cách tài chính công đóng vai trò then chốt, là chìa khóa để nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước và phát triển dịch vụ công, từ đó cải thiện chất lượng cuộc sống và sự phát triển xã hội. Vấn đề nổi bật là hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính cho đơn vị dự toán để đóng góp hiệu quả nhất vào công cuộc cải cách.

1.1. Tầm quan trọng của cải cách tài chính công trong HCNN

Cải cách tài chính công đóng vai trò then chốt trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước và phát triển các dịch vụ công. Nó không chỉ cung cấp nguồn lực mà còn điều tiết mọi hoạt động của bộ máy hành chính. Thành công của cải cách hành chính phụ thuộc lớn vào đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán. Sự phát triển của xã hội và chất lượng cuộc sống được cải thiện đáng kể nhờ những tiến bộ trong lĩnh vực tài chính công.

1.2. Đơn vị dự toán và vai trò trong hệ thống tài chính công

Đơn vị dự toán là mắt xích quan trọng trong hệ thống tài chính công, đóng vai trò tiếp nhận và sử dụng ngân sách nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ được giao. Việc quản lý hiệu quả nguồn lực tại các đơn vị dự toán có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả chi tiêu công và chất lượng dịch vụ công cung cấp cho người dân. Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính cho đơn vị dự toán là yêu cầu cấp thiết.

II. Phân Tích Thực Trạng Thách Thức Quản Lý Tài Chính Hiện Nay

Mặc dù đã có nhiều nỗ lực cải cách, cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán vẫn còn nhiều hạn chế. Các cơ chế quản lý tài chính đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển, từ cơ chế quản lý theo mô hình quan liêu, bao cấp trước năm 1991, đến các cơ chế thí điểm và đổi mới sau đó. Hiện nay, các cơ chế quản lý tài chính thế hệ thứ II đã ra đời và đi vào cuộc sống, nhưng vẫn còn nhiều bất cập, chưa trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán. Những bức xúc về thu nhập thấp, chất lượng dịch vụ thấp, đầu tư thấp, phân cấp nửa vời, tự chủ hình thức đang đe dọa sự tiến bộ lâu dài của đất nước. Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh.

2.1. Những bất cập trong cơ chế tự chủ tài chính hiện tại

Cơ chế tự chủ tài chính hiện hành vẫn còn nhiều hạn chế, chưa thực sự trao quyền tự chủ đầy đủ cho các đơn vị dự toán. Tình trạng phân cấp nửa vời, tự chủ hình thức dẫn đến những bức xúc về thu nhập thấp, chất lượng dịch vụ chưa cao. Điều này ảnh hưởng đến sự phát triển của các lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao và khoa học công nghệ. Cần có những đổi mới căn bản và toàn diện hơn.

2.2. Thiếu hụt về cơ sở lý luận và nghiên cứu chuyên sâu

Nhận thức về đơn vị dự toán và cơ chế quản lý tài chính còn chưa rõ nét. Thiếu các nghiên cứu sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự toán, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trò của các đơn vị dự toán trong nền kinh tế. Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán cũng chưa được đề cập một cách toàn diện, đầy đủ.

2.3. Cơ chế quản lý tài chính thiếu minh bạch hiệu quả

Cơ chế quản lý tài chính hiện tại còn nhiều điểm chưa minh bạch, dẫn đến tình trạng lãng phí, thất thoát ngân sách nhà nước. Việc kiểm soát chi tiêu công chưa chặt chẽ, hiệu quả sử dụng ngân sách còn thấp. Cần tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính và nâng cao tính công khai tài chính để đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực công.

III. Giải Pháp Đột Phá Hoàn Thiện Cơ Chế Quản Lý Tài Chính

Để giải quyết những thách thức trên, cần có những giải pháp đột phá để hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán. Các giải pháp cần tập trung vào việc tăng cường quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị dự toán, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đảm bảo minh bạch tài chính và tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính. Cần có sự đổi mới căn bản và toàn diện, từ việc xây dựng cơ sở lý luận đến việc áp dụng các công cụ quản lý hiện đại.

3.1. Tăng cường quyền tự chủ tài chính cho đơn vị dự toán

Trao quyền tự chủ tài chính thực sự cho các đơn vị dự toán, cho phép họ chủ động hơn trong việc quyết định các vấn đề về chi tiêu công, sử dụng nguồn thu của đơn vị dự toán. Điều này sẽ tạo động lực để các đơn vị dự toán nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và chất lượng dịch vụ cung cấp.

3.2. Nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và kiểm soát chi tiêu

Áp dụng các phương pháp quản lý hiện đại để nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, kiểm soát chặt chẽ chi tiêu công. Xây dựng hệ thống đánh giá hiệu quả chi tiêu công dựa trên kết quả đầu ra, đảm bảo minh bạch tài chính và trách nhiệm giải trình tài chính.

3.3. Đẩy mạnh phân cấp quản lý tài chính

Phân cấp mạnh mẽ hơn trong quản lý tài chính, trao quyền quyết định về ngân sách nhà nước cho các cấp chính quyền địa phương. Điều này giúp các địa phương chủ động hơn trong việc sử dụng nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính của chính quyền địa phương.

IV. Ứng Dụng CNTT Quản Lý Tài Chính Công Hiệu Quả Hơn

Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài chính đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả và minh bạch tài chính. Các hệ thống thông tin quản lý tài chính hiện đại giúp theo dõi và kiểm soát chi tiêu công một cách hiệu quả, giảm thiểu rủi ro gian lận và lãng phí. Đồng thời, việc công khai tài chính trên các nền tảng trực tuyến giúp tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình quản lý ngân sách nhà nước.

4.1. Xây dựng hệ thống thông tin quản lý tài chính hiện đại

Đầu tư xây dựng và nâng cấp các hệ thống thông tin quản lý tài chính hiện đại, tích hợp dữ liệu từ các nguồn khác nhau. Áp dụng các công nghệ mới như điện toán đám mây, trí tuệ nhân tạo (AI) để phân tích dữ liệu và đưa ra các quyết định quản lý tài chính hiệu quả.

4.2. Công khai minh bạch thông tin tài chính trên nền tảng trực tuyến

Xây dựng các cổng thông tin điện tử để công khai tài chính, cho phép người dân dễ dàng tiếp cận thông tin về ngân sách nhà nước, chi tiêu công và kết quả hoạt động tài chính của các đơn vị dự toán. Tạo cơ chế để người dân tham gia đóng góp ý kiến và giám sát quá trình quản lý ngân sách nhà nước.

V. Hoàn Thiện Pháp Luật Nền Tảng Cải Cách Tài Chính Bền Vững

Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước là nền tảng quan trọng để đảm bảo cải cách tài chính diễn ra một cách bền vững. Cần rà soát và sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành để phù hợp với tình hình thực tế và yêu cầu đổi mới. Đặc biệt, cần tập trung vào việc hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý tài chính, thẩm quyền quyết định ngân sách, kiểm toán nhà nước và trách nhiệm giải trình tài chính.

5.1. Sửa đổi bổ sung Luật Ngân sách nhà nước

Rà soát và sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ và phù hợp với các luật khác. Hoàn thiện các quy định về quy trình lập dự toán, quy trình phân bổ ngân sách, thẩm quyền quyết định ngân sách và kiểm soát chi tiêu công.

5.2. Nâng cao năng lực thực thi pháp luật về tài chính

Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý tài chính, đảm bảo họ có đủ kiến thức và kỹ năng để thực thi pháp luật một cách hiệu quả. Xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật về tài chính, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm.

VI. Kết Luận Tương Lai Hướng Đến Tài Chính Công Minh Bạch

Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán là một quá trình liên tục và đòi hỏi sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị. Với những giải pháp đồng bộ và quyết liệt, Việt Nam có thể xây dựng một hệ thống tài chính công minh bạch, hiệu quả và bền vững, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hướng đến một nền tài chính bền vững và hội nhập quốc tế.

6.1. Tổng kết những kết quả đạt được và bài học kinh nghiệm

Đánh giá khách quan những thành công và hạn chế trong quá trình cải cách tài chính công, rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu để định hướng cho các giai đoạn tiếp theo. Xây dựng lộ trình cải cách tài chính phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam.

6.2. Định hướng phát triển tài chính công trong tương lai

Xây dựng một hệ thống tài chính công minh bạch, hiệu quả và bền vững, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Tập trung vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đảm bảo minh bạch tài chính và tăng cường trách nhiệm giải trình tài chính.

Nội dung chính

Tổng quan về luận án

Cải cách tài chính công giữ vai trò then chốt, mang tính tiền đề và quyết định sự thành bại của toàn bộ tiến trình cải cách hành chính nhà nước (CCHCNN) tại các nền kinh tế chuyển đổi. Luận án tiến sĩ kinh tế "Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam" của nghiên cứu sinh Nguyễn Hồng Hà, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Bùi Đường Nghiêu tại Học viện Tài chính, là công trình khoa học tiên phong tiếp cận toàn diện hệ thống cơ chế quản lý tài chính (QLTC) áp dụng cho các đơn vị dự toán (ĐVDT) ngân sách nhà nước. Nghiên cứu giải quyết khoảng trống học thuật (research gap) trọng yếu: sự thiếu vắng một khung lý thuyết và thực tiễn thống nhất phân định bản chất giữa "đơn vị dự toán" và "đơn vị ngân sách", cũng như sự bất cập khi hệ thống quản lý tài chính thế hệ thứ II (Nghị định 130/2005/NĐ-CP và Nghị định 43/2006/NĐ-CP) bộc lộ sự quá tải, cát cứ và phân cấp nửa vời.

Khoảng trống nghiên cứu được xác lập thông qua việc phê phán các công trình đi trước: nghiên cứu của Phạm Ngọc Ánh (2004) chỉ giới hạn ở cơ chế doanh nghiệp hóa tổ chức khoa học công nghệ theo Nghị định 115/2005/NĐ-CP; Lê Xuân Trường (2010) dừng lại ở cấp độ vi mô giáo dục đại học mà chưa làm rõ nội hàm tự chủ tài chính và định giá dịch vụ công; Trần Xuân Hải (2010) cùng Nguyễn Trọng Nghĩa (2010) tập trung vào thể chế vĩ mô ngân sách nhà nước (NSNN), bỏ ngỏ cơ chế vận hành vi mô tại các ĐVDT. Từ đó, luận án xây dựng 3 câu hỏi nghiên cứu (Research Questions - RQ) và 3 giả thuyết cốt lõi (Hypotheses - H):

• RQ1: Bản chất kinh tế - pháp lý của cơ chế QLTC đối với ĐVDT trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là gì?
• RQ2: Những điểm nghẽn thể chế nào khiến cơ chế QLTC thế hệ thứ II rơi vào tình trạng "tự chủ hình thức, phân cấp nửa vời"?
• RQ3: Khung giải pháp nào cho phép chuyển đổi sang cơ chế QLTC thế hệ thứ III gắn liền quyền tự chủ toàn diện với quản lý theo kết quả đầu ra?
• H1: Mức độ tự chủ tài chính chỉ phát huy hiệu quả khi được tích hợp đồng bộ với quyền tự chủ về tổ chức bộ máy, biên chế nhân sự và tiền lương.
• H2: Quản lý tài chính theo trình tự dự toán truyền thống (chú trọng kiểm soát đầu vào) làm triệt tiêu động lực đổi mới chất lượng dịch vụ công so với quản lý theo kết quả đầu ra.
• H3: Việc phân loại ĐVDT thuần túy theo tỷ lệ nguồn thu dẫn tới biến dạng hành vi cung ứng dịch vụ công nếu không đi kèm cơ chế hạch toán đầy đủ chi phí.

Phạm vi nghiên cứu bao quát từ thời kỳ Đổi mới (1986) đến giai đoạn ủ nén thể chế sau năm 2010, tập trung đột phá vào 2 phân khu sự nghiệp công lập chiếm tỷ trọng ngân sách lớn nhất: y tế và giáo dục (chiếm trên 30% tổng chi NSNN).

Literature Review và Positioning

Tổng quan y văn trong nước và quốc tế cho thấy sự tiến hóa của các trường phái quản lý công và tài chính công:

1. Trường phái Quản lý công truyền thống (Classical Public Administration): Đại diện bởi Henri Fayol (1916) với 5 chức năng quản lý cốt lõi (kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh, kiểm soát), Frederick Winslow Taylor (1911) với nguyên lý định mức kinh tế, và Mary Parker Follett với định nghĩa "quản lý là nghệ thuật khiến công việc được hoàn thành bởi người khác". Trường phái này nhấn mạnh kiểm soát mệnh lệnh hành chính, coi trọng thủ tục phân bổ ngân sách đầu vào.
2. Trường phái Quản lý công mới (New Public Management - NPM): Khởi xướng bởi Christopher Hood (1991), David Osborne và Ted Gaebler (1992), vận dụng triết lý thị trường, phân quyền tự chủ và đo lường thành tích đầu ra (performance-based budgeting).
3. Lý thuyết Hàng hóa công cộng (Public Goods Theory): Paul Samuelson (1954) và Richard Musgrave (1959) phân định ranh giới giữa hàng hóa công cộng thuần túy (dịch vụ hành chính công quyền) và hàng hóa công cộng không thuần túy (y tế, giáo dục), tạo nền tảng cho việc thương mại hóa có kiểm soát dịch vụ sự nghiệp.

[Trước 1991]                          [1991 - 2000]                          [2001 - 2005]
Bao cấp toàn diện                     Dò tìm cơ chế thí điểm                 Cơ chế thế hệ I
Quan liêu, cào bằng                   Phân biệt HCNN & Sự nghiệp             (Nghị định 10/2002/NĐ-CP;
Chưa có tự chủ                        Hình thành khái niệm DVC               Quyết định 192/2001/QĐ-TTg)
                                                          [2005 - nay]
                                                          Cơ chế thế hệ II
                                                          (Nghị định 43/2006/NĐ-CP;
                                                           Nghị định 130/2005/NĐ-CP)
                                                          "Cái áo cơ chế đã chật"
                                                          [Định hướng]
                                                          CƠ CHẾ THẾ HỆ III
                                                          Tự chủ toàn diện 
                                                          Quản lý theo kết quả đầu ra

Tranh luận học thuật diễn ra gay gắt giữa hai luồng quan điểm: (i) Quan điểm thắt chặt kiểm soát hành chính bảo vệ ngân sách, ngăn chặn tham nhũng (Trần Xuân Hải, 2010); và (ii) Quan điểm trao quyền tự trị tối đa, coi ĐVDT sự nghiệp như doanh nghiệp độc lập (Phạm Ngọc Ánh, 2004). Luận án định vị chính xác điểm cân bằng: cơ chế QLTC không thuần túy là quản lý dòng tiền "tiền nào việc nấy" mà phải là công cụ đòn bẩy kích thích nâng cao chất lượng dịch vụ công.

So sánh với các nghiên cứu quốc tế, nghiên cứu của Boston (1996) và Schick (1996) về mô hình cải cách ngân sách New Zealand (Đạo luật Tài chính công 1989) hay mô hình Cơ quan chấp hành (Executive Agencies / Next Steps) tại Vương quốc Anh (Pollitt & Bouckaert, 2004) chỉ ra rằng việc phân cấp tài chính nếu tách rời khỏi tự chủ nhân sự sẽ tạo ra điểm nghẽn chi phí giao dịch. Luận án đã bản địa hóa xuất sắc các nguyên lý quốc tế vào bối cảnh thể chế kinh tế chuyển đổi tại Việt Nam.

Đóng góp lý thuyết và khung phân tích

Đóng góp cho lý thuyết

Luận án mở rộng Lý thuyết Lựa chọn công (Public Choice Theory của James Buchanan) và Lý thuyết Người đại diện (Principal-Agent Theory của Jensen & Meckling) trong khu vực công qua các đóng góp đột phá:

• Phân định ranh giới bản chất kinh tế giữa "Đơn vị dự toán" và "Đơn vị ngân sách": Đơn vị ngân sách là mắt xích thuộc bộ máy quản lý nhà nước về NSNN (các cấp chính quyền Trung ương, Tỉnh, Huyện, Xã), giữ chức năng phân bổ và cấp phát; ngược lại, đơn vị dự toán là thực thể thụ hưởng ngân sách, trực tiếp tiêu dùng nguồn lực để cung ứng sản phẩm công.
• Xây dựng hệ tiên đề lý thuyết về tính đồng bộ thể chế:
  • Tiên đề 1: Tự chủ tài chính không thể tồn tại độc lập mà phải là hàm số phụ thuộc đồng thời vào quyền tự chủ tổ chức bộ máy, tự chủ biên chế và tự chủ định giá lao động.
  • Tiên đề 2: Hiệu quả quản lý tài chính tỷ lệ thuận với mức độ chuyển đổi từ phương thức "cấp phát theo đầu vào" sang "đặt hàng theo giá trị sản phẩm đầu ra".
• Xác lập bước chuyển Paradigm (Paradigm Shift): Chuyển đổi tư duy quản lý tài chính từ trạng thái "tĩnh" (tuân thủ nghiêm ngặt định mức hành chính) sang trạng thái "động" (tối ưu hóa quan hệ chi phí - kết quả theo nguyên lý "tất cả các bên cùng thắng - Win-Win").

Khung phân tích độc đáo

Luận án tích hợp 3 trụ cột lý thuyết: Lý thuyết Quản trị Hiện đại (Peter Drucker), Lý thuyết Hàng hóa công cộng (Paul Samuelson) và Lý thuyết Thể chế kinh tế (Institutional Economics). Khung phân tích vận hành dựa trên ma trận đa chiều:

$$\text{Mức độ tự chủ tài chính (%)} = \frac{\text{Tổng nguồn thu sự nghiệp tự chủ}}{\text{Tổng nhu cầu chi hoạt động thường xuyên}} \times 100%$$

+-----------------------------------------------------------------------------------------+
|                               KHUNG PHÂN TÍCH MA TRẬN 3x4                               |
+-----------------------------------------------------------------------------------------+
| PHÂN LOẠI TỰ CHỦ             | NGUỒN TÀI CHÍNH              | CẤP ĐỘ DỰ TOÁN            |
+------------------------------+------------------------------+---------------------------+
| 1. Tự bảo đảm chi thường     | - Ngân sách nhà nước cấp     | - Đơn vị Cấp I (Đầu mối   |
|    xuyên (>= 100%)           | - Thu sự nghiệp (học phí,    |   bộ, ngành, tỉnh)        |
| 2. Tự bảo đảm một phần       |   viện phí, lệ phí)          | - Đơn vị Cấp II (Trung    |
|    (10% đến < 100%)          | - Viện trợ, tài trợ, quà     |   gian: Cục, Tổng cục)    |
| 3. Ngân sách bảo đảm toàn bộ |   biếu tặng                  | - Đơn vị Cấp III & Cơ sở  |
|    (<= 10%)                  | - Vốn vay, liên doanh liên   |   (Trực tiếp thụ hưởng    |
|                              |   kết, huy động cán bộ       |   và tiêu dùng ngân sách) |
+-----------------------------------------------------------------------------------------+

Điều kiện biên (Boundary conditions): Khung phân tích phân tách tuyệt đối giữa cơ chế áp dụng cho cơ quan hành chính nhà nước (hàng hóa công thuần túy, 100% ngân sách cấp, quản lý khoán kinh phí) và đơn vị sự nghiệp công lập (hàng hóa công không thuần túy, đa dạng hóa 4 nguồn tài chính, hạch toán chi phí dịch vụ).

Phương pháp nghiên cứu tiên tiến

Thiết kế nghiên cứu

Nghiên cứu được xây dựng trên lập trường triết học hiện thực phản tư (Critical Realism) kết hợp phương pháp luận biện chứng Mác-xít. Luận án vận dụng thiết kế hỗn hợp định tính - định lượng (Mixed-methods Sequential Explanatory Design):

• Cấp độ vĩ mô (Macro-level): Phân tích thể chế, giải mã hệ thống văn bản quy phạm pháp luật qua các mốc thời gian: Quyết định 192/2001/QĐ-TTg, Nghị định 10/2002/NĐ-CP, Nghị định 115/2005/NĐ-CP, Nghị định 130/2005/NĐ-CP và Nghị định 43/2006/NĐ-CP.
• Cấp độ vi mô (Micro-level): Nghiên cứu điển hình sâu (Deep Case Studies) trên quy mô toàn diện của 2 khu vực trọng điểm là Y tế và Giáo dục - Đào tạo.

[PHƯƠNG PHÁP LUẬN BIỆN CHỨNG]                                     [PHÂN TÍCH THỂ CHẾ SO SÁNH]
Khảo cứu 4 giai đoạn lịch sử                                      Đánh giá cơ chế thế hệ I & II
(Trước 1991, 1991-2000, 2001-2005, 2005-nay)                      Nhận diện xung đột quyền lực
                         [CASE STUDY ĐIỂN HÌNH CHUYÊN SÂU]
                         ĐVSN Y tế & ĐVSN Giáo dục Đào tạo
                         (Chiếm >30% tổng chi NSNN)
                         [TAM GIÁC HÓA DỮ LIỆU & KIỂM ĐỊNH]
                         Đối chiếu Báo cáo Bộ Tài chính,
                         Số liệu Kho bạc & Thực chứng phân cấp

Quy trình nghiên cứu rigorous

• Chiến lược lấy mẫu: Chọn mẫu có chủ đích (Purposive Sampling) tập trung vào các ĐVDT Cấp I (các Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh), ĐVDT Cấp II (Tổng cục, Cục) và ĐVDT Cấp III/Cơ sở (các bệnh viện công lập tuyến trung ương/tỉnh, các trường đại học/cao đẳng công lập).
• Giao thức thu thập dữ liệu: Trích xuất dữ liệu thứ cấp từ niên giám thống kê tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách của Bộ Tài chính giai đoạn 2001-2012, các đề tài NCKH cấp Bộ trọng điểm.
• Tam giác hóa (Triangulation): Tam giác hóa dữ liệu (kết hợp số liệu báo cáo tài chính với văn bản pháp lý), tam giác hóa lý thuyết (đối chiếu NPM với lý thuyết kinh tế chính trị chuyển đổi).

Data và phân tích

• Cấu trúc phân tích: Dữ liệu được xử lý thông qua phương pháp phân tích nội dung thể chế (Institutional Content Analysis) và so sánh lịch sử (Historical Comparative Method).
• Phân tích luồng tài chính: Phân tích chi tiết quy trình 4 bước quản lý theo trình tự dự toán: (1) Lập dự toán từ cấp cơ sở; (2) Giao số kiểm tra từ trên xuống; (3) Bảo vệ/thảo luận dự toán; (4) Duyệt và thông báo dự toán được duyệt.
• Độ tin cậy và giá trị: Đảm bảo tính giá trị nội tại (internal validity) qua việc kiểm chứng logic dòng tiền giữa các cấp dự toán và giá trị ngoại tại (external validity) khi các kết luận có khả năng khái quát hóa cho toàn bộ hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập tại Việt Nam.

Phát hiện đột phá và implications

Những phát hiện then chốt

1. Hiện tượng "Cái áo cơ chế thế hệ thứ II đã quá chật": Luận án chỉ ra bằng chứng thực nghiệm về sự bế tắc của Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 130/2005/NĐ-CP. Cơ chế này rơi vào tình trạng "nửa vời, tự chủ hình thức", tạo ra vòng xoáy luẩn quẩn: "thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư thấp/phân cấp nửa vời".
2. Nghịch lý phân cấp tài chính tách rời quản trị nhân sự: ĐVDT được trao quyền tự chủ chi tiêu nhưng bị trói buộc hoàn toàn về chỉ tiêu biên chế, khung ngạch tiền lương và chỉ tiêu đào tạo/khám chữa bệnh do cơ quan chủ quản ấn định. Điều này làm triệt tiêu tính sáng tạo của cấp cơ sở.
3. Cơ cấu phân bổ thặng dư nội bộ bị méo mó: Quy định trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp tối thiểu 25% từ chênh lệch thu chi thường xuyên bộc lộ hạn chế khi các đơn vị có xu hướng tối đa hóa nguồn thu ngắn hạn thay vì tái đầu tư nâng cao chất lượng chuyên môn công ích.
4. Đồng nhất sai lệch giữa quản lý đồng tiền và quản lý mục tiêu: Hệ thống QLTC hiện hành chỉ tập trung kiểm soát chặt chẽ quy trình thủ tục thanh quyết toán hóa đơn thay vì kiểm soát chất lượng và số lượng sản phẩm đầu ra được cung cấp cho xã hội.

[Đầu vào & Đầu tư thấp]         [Tự chủ hình thức]              [Phân cấp nửa vời]
Ngân sách bao cấp nhỏ giọt,     Bị trói buộc biên chế,          Cấp trên ôm đồm thủ tục,
cào bằng định mức chi           áp đặt khung lương cứng         giữ đặc quyền phê duyệt
                     [Thu nhập thấp & Dịch vụ chất lượng thấp]
                     Nguy cơ thương mại hóa tiêu cực dịch vụ công,
                     chảy máu chất xám khu vực sự nghiệp

Implications đa chiều

• Về mặt lý luận: Đặt nền móng lý thuyết cho việc xây dựng thể chế quản lý tài chính thế hệ thứ III - mô hình kết hợp tự chủ tài chính toàn diện với cơ chế thị trường hóa dịch vụ công có sự điều tiết của Nhà nước.
• Về mặt phương pháp luận: Cung cấp công cụ đánh giá mức độ tự chủ tài chính theo công thức định lượng tỷ lệ bao phủ chi phí thường xuyên, làm cơ sở phân loại chính xác các đơn vị sự nghiệp.
• Về mặt chính sách thực tiễn:
  • Lộ trình bãi bỏ cơ chế giao chỉ tiêu kế hoạch hành chính: Chuyển đổi từ giao chỉ tiêu đào tạo/giường bệnh sang cơ chế Nhà nước đặt hàng, đấu thầu cung cấp dịch vụ công.
  • Đổi mới chính sách tiền lương và phân phối thu nhập: Cho phép ĐVDT hạch toán đầy đủ chi phí, trả lương theo vị trí việc làm và hiệu quả công việc (KPIs), xóa bỏ định mức cào bằng.
  • Phân định rõ ràng trách nhiệm ĐVDT Cấp I, II và Cấp cơ sở: Cắt giảm quyền can thiệp sâu của cơ quan chủ quản, biến ĐVDT Cấp I thành đầu mối hoạch định chiến lược và giám sát chất lượng đầu ra.

Limitations và Future Research

• Giới hạn không gian và dữ liệu: Do tính chất phức tạp của hệ thống ĐVDT, nghiên cứu chỉ tập trung mổ xẻ sâu hai phân khu Y tế và Giáo dục (dù chiếm >30% ngân sách), chưa bao quát toàn diện các đơn vị sự nghiệp kinh tế, nông nghiệp, văn hóa, thể thao và giao thông thủy lợi.
• Giới hạn phạm vi tài sản: Luận án giới hạn nghiên cứu ở dòng tiền thu chi thường xuyên, chưa đi sâu vào cơ chế quản trị tài sản công và quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB).
• 4 Định hướng nghiên cứu tương lai:
  1. Xây dựng mô hình kinh tế lượng đo lường tác động của mức độ tự chủ tài chính đến chất lượng dịch vụ y tế/giáo dục công lập.
  2. Nghiên cứu cơ chế hợp tác công tư (PPP) trong việc huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng cho ĐVDT sự nghiệp.
  3. Hoàn thiện khung chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) áp dụng cho ĐVDT chuyển đổi sang mô hình doanh nghiệp.
  4. Đánh giá rủi ro tài chính và cơ chế phá sản/giải thể đối với các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ hoàn toàn.

Tác động và ảnh hưởng

• Tác động học thuật: Luận án là tài liệu tham khảo kinh điển tại Học viện Tài chính và các viện nghiên cứu kinh tế vĩ mô, định hình chuẩn mực phân tích cơ chế tài chính ĐVDT tại Việt Nam.
• Định hình chính sách quốc gia: Các luận điểm đột phá của luận án đã đóng góp trực tiếp vào cơ sở khoa học giúp Bộ Tài chính và Chính phủ thai nghén, ban hành các văn bản thể chế thế hệ mới (như Nghị định 16/2015/NĐ-CP và sau này là Nghị định 60/2021/NĐ-CP về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập).
• Lợi ích kinh tế - xã hội: Giúp giải phóng năng lực cung ứng dịch vụ công, giảm áp lực bao cấp từ NSNN, bảo đảm quyền lợi cho người dân thông qua mối quan hệ tối ưu giữa chi phí chi trả và chất lượng dịch vụ thụ hưởng.

+-----------------------------------------------------------------------------------------+
|                    MA TRẬN ĐỐI TƯỢNG HƯỞNG LỢI VÀ GIÁ TRỊ TÁC ĐỘNG                      |
+----------------------+---------------------------------+--------------------------------+
| ĐỐI TƯỢNG            | GIÁ TRỊ KHOA HỌC / THỰC TIỄN    | KẾT QUẢ ĐO LƯỜNG ĐƯỢC          |
+----------------------+---------------------------------+--------------------------------+
| Nghiên cứu sinh &    | Khung lý thuyết phân định bản   | Giải quyết triệt để nhầm lẫn   |
| Giới học thuật       | chất ĐVDT vs Đơn vị ngân sách   | học thuật kéo dài nhiều thập kỷ|
|                      |                                 |                                |
| Cơ quan hoạch định   | Lộ trình cải cách thể chế thế   | Cơ sở ban hành các Nghị định   |
| chính sách (Bộ TC)   | hệ thứ III, quản lý theo đầu ra | thay thế Nghị định 43/2006     |
|                      |                                 |                                |
| Lãnh đạo bệnh viện,  | Cơ chế mở rộng nguồn thu, trích | Tăng thu nhập viên chức,       |
| trường đại học       | lập quỹ và chi trả thu nhập     | hiện đại hóa trang thiết bị    |
|                      |                                 |                                |
| Xã hội & Người dân   | Minh bạch hóa viện phí/học phí, | Tối ưu hóa quan hệ chi phí -   |
| thụ hưởng            | nâng cao chất lượng dịch vụ     | chất lượng dịch vụ công cộng   |
+-----------------------------------------------------------------------------------------+

Đối tượng hưởng lợi

• Nghiên cứu sinh, học viên cao học ngành Tài chính - Ngân hàng: Tiếp cận hệ thống khái niệm chuẩn mực, phương pháp phân loại ĐVDT và khung phân tích thể chế mẫu mực.
• Giảng viên và nhà nghiên cứu tài chính công: Sử dụng làm học liệu chuyên sâu giảng dạy các học phần Quản lý Tài chính công, Quản trị Đơn vị sự nghiệp.
• Lãnh đạo các ĐVDT (Hiệu trưởng, Giám đốc Bệnh viện, Viện trưởng): Cẩm nang thực tiễn để xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ, tối ưu hóa phân phối chênh lệch thu chi và trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp.
• Chuyên viên Vụ Tài chính Hành chính Sự nghiệp, Vụ Ngân sách nhà nước (Bộ Tài chính): Căn cứ khoa học phục vụ công tác thẩm định dự toán, phân bổ ngân sách và thiết kế chính sách tài khóa.

Câu hỏi chuyên sâu

1. Đóng góp lý thuyết độc đáo nhất của luận án là gì?

Luận án đã mở rộng Lý thuyết Lựa chọn công và Lý thuyết Người đại diện thông qua việc làm sáng tỏ sự khác biệt bản chất giữa "đơn vị ngân sách" (cấp phát, quản lý) và "đơn vị dự toán" (thụ hưởng, tiêu dùng), đồng thời chứng minh rằng tự chủ tài chính sẽ bị vô hiệu hóa nếu không được thiết kế đồng bộ với tự chủ nhân sự và biên chế.

2. Điểm mới về phương pháp luận so với các công trình trước đây?

So với nghiên cứu của Lê Xuân Trường (2010) và Trần Xuân Hải (2010), luận án thiết lập phương pháp tiếp cận ma trận đa chiều (4 nguồn tài chính x 3 nhóm tự chủ x 3 cấp bậc dự toán), kết hợp phân tích chu kỳ chính sách lịch sử 4 giai đoạn với phương pháp nghiên cứu điển hình sâu trên hai ngành Y tế - Giáo dục chiếm >30% NSNN.

3. Phát hiện bất ngờ và có tính phản trực giác nhất từ dữ liệu thực tế?

Cơ chế giao quyền tự chủ theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP thực chất không làm tăng tính độc lập của đơn vị mà tạo ra hiện tượng "tự chủ hình thức". Các đơn vị có xu hướng lạm thu hoặc thương mại hóa méo mó dịch vụ công do bị trói buộc bởi định mức biên chế hành chính và thiếu cơ chế định giá hạch toán đầy đủ chi phí.

4. Luận án có cung cấp quy trình tái lập nghiên cứu (Replication Protocol) không?

Luận án cung cấp tường minh công thức định lượng xác định mức độ tự chủ tài chính (tỷ lệ % giữa nguồn thu sự nghiệp tự chủ và tổng nhu cầu chi thường xuyên) cùng quy trình 4 bước thẩm định - chấp hành dự toán, cho phép tái lập quy trình đánh giá trên các lĩnh vực sự nghiệp khác.

5. Chương trình nghiên cứu 10 năm được phác thảo như thế nào?

Hướng tới hoàn thiện cơ chế quản lý thế hệ thứ III với 3 trọng tâm: (1) Chuyển đổi căn bản từ cấp phát đầu vào sang đặt hàng theo giá dịch vụ đầu ra; (2) Áp dụng chuẩn mực kế toán dồn tích và quản trị tài sản công hiện đại; (3) Cổ phần hóa và chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp có khả năng tự bảo đảm 100% kinh phí sang mô hình doanh nghiệp.

Kết luận

1. Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận: Xác lập khung khái niệm chuẩn xác về cơ chế QLTC ĐVDT, phân định rõ ràng giữa đơn vị ngân sách và đơn vị dự toán trong nền kinh tế chuyển đổi.
2. Giải mã thực trạng khủng hoảng thể chế thế hệ thứ II: Chứng minh luận điểm "cái áo cơ chế đã chật" với các bằng chứng thực tiễn về sự phân cấp nửa vời, tự chủ hình thức tại các cơ sở giáo dục và y tế.
3. Xác lập nguyên tắc quản lý đồng bộ: Khẳng định quy luật tất yếu: tự chủ tài chính phải đi liền với tự chủ về tổ chức bộ máy, định biên nhân sự và chế độ tiền lương theo kết quả thực thi.
4. Đề xuất mô hình quản lý theo kết quả đầu ra: Định hình khung thể chế thế hệ thứ III, thay thế phương thức cấp phát bình quân, cào bằng bằng cơ chế đặt hàng, đấu thầu dịch vụ công dựa trên giá trị và chất lượng phục vụ xã hội.
5. Mở ra 3 nhánh nghiên cứu mới: Mở đường cho các nghiên cứu chuyên sâu về định giá dịch vụ công, quản trị rủi ro tài chính đơn vị tự chủ và cơ chế đối tác công tư (PPP) trong khu vực sự nghiệp công lập tại Việt Nam.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TOÁN 1. NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH 1. Khái niệm, nội hàm quản lý Khái niệm quản lý Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả trong và ngoài nước đã đưa ra giải thích không giống nhau về quản lý. Trên thực tế, khái niệm quản lý vẫn luôn được nhìn nhận theo nhiều quan niệm khá đa dạng và đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý.

Có thể trình bày khái quát các quan niệm khác nhau về quản lý và cơ chế quản lý như dưới đây. Theo Fayel: “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình, doanh nghiệp, chính phủ) đều có, bao gồm 5 yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm soát. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát”. Định nghĩa này rất đúng, song, chỉ mô tả được các hoạt động quản lý, chưa nêu ra được bản chất quản lý là để làm gì?.

Theo Tailor: “Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làm việc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm”. Hard Koont cho rằng: “Quản lý là xây dựng và duy trì một môi trường tốt giúp con người hoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định”. Các định nghĩa này rất đúng, nêu được mục đích quản lý (là hiệu quả) nhưng khá trừ tượng, không đề cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý. Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn.

Bản chất của nó không nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó không nằm ở sự logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích”. Dalark: “Định nghĩa quản lý phải được giới hạn bởi môi trường bên ngoài nó. Theo đó, quản lý bao gồm quản lý doanh nghiệp, quản lý giám đốc, quản lý công việc và nhân công”. Những quan niệm nêu trên là hoàn toàn đúng đắn.

Tuy nhiên, các quan niệm này thiên về mô tả, liệt kê hành động, đặc điểm quản lý, chưa lột tả được bản chất của quản lý. Theo các nghiên cứu của đề tài luận án này, quản lý là hoạt động tổ chức thực hiện những hoạt động có tác dụng định hướng, điều tiết, phối hợp các hoạt động của các cá nhân và tổ chức được quản lý dưới quyền, bị quản lý. Quản lý là tổng thể các tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý một cách gián tiếp và trực tiếp nhằm thu được nhưng diễn biến, thay đổi tích cực. Quản lý còn là thiết lập, khai thông các quan hệ cụ thể, có thể là các quan hệ cá nhân của các thành viên trong tổ chức, và/hoặc quan hệ của tổ chức để hoạt động của tổ chức được trôi chảy, đạt hiệu quả cao, bền vững và phát triển.

Người Nhật khẳng định: “Biết cái gì, biết làm gì là quan trọng nhưng quan trọng hơn là biết quan hệ”. Người Mỹ cho rằng: “Chi phí cho thiết lập, khai thông các quan hệ thường chiếm 25% đến 50% toàn bộ chi phí cho hoạt động”. Có thể chỉ ra rằng, quản lý là sự kết hợp của các công cụ quản lý mà chủ thể quản lý vận dụng, bắt buộc các đối tượng bị quản lý thực hiện trong một môi trường nhất định với những thể chế (quy định) cụ thể nhằm điều hoà quan hệ giữa người với người, giữa các tổ chức và bộ phận trong môi trường đó với nhau, giảm mâu thuẫn giữa các bên quản lý và bị quản lý, thúc đẩy tính tích cực của cá nhân và tổ chức bị quản lý, thúc đẩy họ tăng cường hợp tác hỗ trợ lẫn nhau, để tạo ra các giá trị lớn hơn giá trị mà nếu chỉ mỗi cá nhân, tổ chức đơn lẻ thực hiện. Do vậy, có thể khái quát hóa như sau: Quản lý là tổng hòa các tác động của chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theo những cách thức, biện pháp nhất định, có chủ định, trong bối cảnh thời gian và không gian xác định nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đặt ra.

12 Nói cách khác, quản lý là “nghệ thuật khiến công việc được làm bởi người khác” (Mary Parker Follett). Để hoạt động quản lý trở thành nghệ thuật, quản lý thực hiện gồm hàng loạt những hoạt động mà chủ thể quản lý tác động đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các công cụ, biện pháp quản lý thích hợp nhằm điều khiển, hướng dẫn đối tượng bị quản lý vận động, phát triển phù hợp với quy luật khách quan và nhằm đạt tới các mục tiêu đã xác định của chủ thể quản lý. Các yếu tố cấu thành nội hàm quản lý Định nghĩa nêu trên cho thấy hoạt động quản lý được cấu thành bởi các yếu tố: (i) Chủ thể quản lý; (ii) Đối tượng quản lý; (iii) Mục đích quản lý; (iv) Môi trường và điều kiện tổ chức quản lý; (v) Cách thức sử dụng các công cụ quản lý. Trên thực tế, hoạt động quản lý được biểu hiện cụ thể qua việc: - Lập kế hoạch hoạt động, xác định rõ mục tiêu cần đạt, phương hướng, phương pháp đạt mục tiêu đó; - Tổ chức, định hướng, điều phối, cân đối, phân bổ nguồn lực để thực hiện kế hoạch; - Kiểm tra, kiểm soát, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện.

Trong đó, các nguồn lực được sử dụng và để quản lý bao gồm các nguồn nhân lực, tài chính, tài sản, công nghệ và các giá trị vô hình cùng tham gia vào quá trình quản lý. Trong quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải được xác định đúng đắn. Do đó, nội hàm của quản lý bao gồm: Hoạch định: Xác định mục tiêu, quyết định những công việc cần làm trong tương lai và lên các kế hoạch hành động. Tổ chức: Sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên được yêu cầu để thực hiện kế hoạch.

13 Bố trí nguồn lực: Phân tích công việc, phân bổ ngân sách và tài sản, bố trí nhân lực, phân công nhiệm vụ để thực hiện từng công việc cụ thể. Lãnh đạo/động viên: Giúp các nhân viên khác làm việc hiệu quả hơn để đạt được các kế hoạch (khiến các cá nhân sẵn lòng làm việc cho tổ chức). Kiểm soát: Giám sát, kiểm tra quá trình hoạt động theo kế hoạch (kế hoạch có thể sẽ được thay đổi phụ thuộc vào phản hồi của quá trình kiểm tra). Khái niệm, nội hàm cơ chế quản lý tài chính Hiện nay, thuật ngữ “cơ chế” thường đi đôi với “chính sách” tạo ra thuật ngữ kép “cơ chế, chính sách”, ví dụ, cơ chế chính sách tài chính; cơ chế chính sách phát triển nông nghiệp nông thôn.

Do vậy, cần có sự tiếp cận để hiểu đúng cơ chế chính sách, cần phân biệt chính sách và cơ chế nếu chúng là hai thuật ngữ. “Cơ chế”, theo tiếng Pháp “mécanisme”, có nghĩa là “cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau”. Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học giải nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một quá trình thực hiện”. Ở nước ta, thuật ngữ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản lý từ khoảng cuối những năm 1970 của thế kỷ XX, khi việc nghiên cứu về quản lý được đẩy mạnh.

Theo đó, “cơ chế” được hiểu và sử dụng với nghĩa là những qui định về quản lý. Tuy nhiên, cách hiểu đơn giản này dẫn tới việc hiểu tách rời cơ chế với con người. Trên thực tế và cùng với quá trình phát triển của thuật ngữ “cơ chế” thì “cơ chế” thường đi liền với chính sách, là tổng hòa các quan hệ chính sách, và “cơ chế” được dùng với hàm ý chỉ hiện tượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh. Cơ chế quản lý là tổng thể các quy định quản lý (hiến định, luật định hoặc các quy định quản lý dưới luật, thậm chí phi luật định), thành văn hoặc bất thành văn, được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong một môi trường quản lý nhất định.

14 Theo đó, các văn bản pháp quy quy định nội dung, cách thức quản lý (luật, nghị định, thông tư.) là những hình thức thể hiện, là biện pháp, là công cụ quản lý cụ thể trong từng cơ chế quản lý. Tổng hòa các quan hệ và sự tác động qua lại giữa các quy tắc, quy định, công cụ, biện pháp quản lý cụ thể đó sẽ tạo ra cơ chế quản lý. Do vậy, có thể hiểu một cách ngắn gọn cơ chế quản lý là tổng hòa các quan hệ ràng buộc lẫn nhau trong một hệ thống các quy định, biện pháp, công cụ quản lý được pháp quy hóa hình thành nên các quy tắc quản lý đối với một thể chế hoặc một ngành, một lĩnh vực nhất định. Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống quy phạm pháp quy do Nhà nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế.

Cơ chế quản lý tài chính là tổng hòa các quy tắc, phương pháp, công cụ quản lý tài chính được quy định trong một hệ thống các văn bản pháp quy do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về chế độ quản lý, cách thức điều hành, cách thức vận hành hệ thống tài chính quốc gia, hoặc một ngành, một cấp, của một hoặc một số đối tượng cụ thể. Theo đó, có thể có các cơ chế quản lý tài chính quốc gia, cơ chế quản lý tài chính ngành, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, cơ chế quản lý tài chính đối với các trường đại học công lập, cơ chế quản lý tài chính đối với các bệnh viện, trường học… Các cơ chế quản lý khác nhau có những đặc điểm khác nhau. Có các cơ chế quản lý chặt chẽ, có cơ chế quản lý lỏng lẻo; có cơ chế thắt chặt, có cơ chế nới lỏng; có cơ chế quản lý áp đặt toàn diện, tuân thủ tuyệt đối mệnh lệnh và quy định quản lý của cấp trên (từ chủ thể quản lý); có cơ chế quản lý coi trọng kết quả, tạo môi trường quản lý thông thoáng, trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán, kích thích và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các đối tượng bị quản lý.