Chương 1: Giới thiệu Chương 2: Khung phân tích Chương 3: Phân tích phân cấp ngân sách và sự tự chủ tài chính của ngân sách tỉnh Đồng Tháp. Chương 4: Kết luận và Khuyến nghị 1.5 Kỳ vọng kết quả thực hiện luận văn Tác giả kỳ vọng sẽ đưa ra được các giải pháp nhằm tăng nguồn thu từ chính quyền địa phương để chính quyền địa phương có thể tự chủ tài chính thực hiện các nhiệm vụ gắn trách nhiệm chi tiêu và chính quyền thực sự là chính quyền phục vụ người dân. 11 CHƯƠNG 2: KHUNG PHÂN TÍCH 2.1 Lý thuyết phân cấp ngân sách 2.1 Tại sao phải phân cấp ngân sách Theo xu thuế tất yếu khách quan và yêu cầu phát triển kinh tế xã hội nhà nước không còn quản lý nền kinh tế theo kiểu mệnh lệnh hành chính, chế độ bao cấp như những năm 1975 và Hội nghị của Ban Chấp hành Trung ương đã đưa ra một quyết định quan trọng để quản lý nền kinh tế như xóa bỏ bao cấp chuyển sang hạch toán kinh tế và kinh doanh xã hội chủ nghĩa. Điều chỉnh mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP bằng chính sách phân cấp ngân sách để tạo điều kiện cho địa phương chủ động khai thác tiềm năng để phát triển kinh tế địa phương, tăng nguồn thu và chủ động bố trí các nhiệm vụ chi của NSĐP.
Bên cạnh đó, chính quyền trung ương luôn bị quá tải, phân cấp được đẩy mạnh với kỳ vọng rằng nó sẽ giúp giải tỏa những ách tắc trong quá trình ra quyết định, giảm bớt sự phiền hà của thủ tục hành chính và tăng tính nhạy cảm của chính quyền trước nhu cầu, ý nguyện và điều kiện đặc thù của địa phương. Đồng thời, khi chính quyền địa phương gần người dân hơn thì các quyết định công khi ban hành sẽ phù hợp điều kiện địa phương và người dân tại địa phương biết thông tin đầy đủ về chi phí cho các dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về NS một cách thực chất. Và thông tin được minh bạch thì một mặt sẽ giúp đảm bảo rằng việc cung ứng hàng hóa - dịch vụ công là phù hợp tình hình địa phương mặt khác người dân giám sát một cách hiệu quả đối với kết quả hoạt động của chính quyền địa phương. Những chính sách của chính quyền địa phương ban hành phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể trình bày nguyện vọng của mình, hơn nữa, buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với các nguyện vọng đó.
Có như vậy, người dân mới tích cực tham gia vào quá trình phân cấp. Cùng với việc yêu cầu công khai minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình sẽ khuyến khích người dân 12 tích cực tham gia vào toàn bộ quá trình từ khi ban hành đến khi áp dụng chính sách. Chính quyền địa phương khi ban hành quyết định công (đối tượng được phân cấp) có trách nhiệm giải trình với cấp trên và đối tượng chịu tác động trực tiếp khi thực hiện phân cấp. Về nguồn lực: phân cấp phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính - NS với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của CQĐP.
Nhờ tự chủ về tài chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri. Phải có cơ chế buộc CQĐP phải báo cáo công khai hoạt động và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể giám sát họ. Các chính sách ban hành phải chú trọng đến tăng phúc lợi xã hội cho các địa phương và toàn thể quốc gia. Phân bổ nguồn lực trong khu vực công chủ yếu là theo ý chí chính trị.
Nhu cầu về hàng hóa công cộng rất khác nhau giữa các vùng, các tầng lớp nhân dân và các cá nhân. CQTW chỉ cung cấp được tốt những hàng hóa công cộng quốc gia, chung cho mọi vùng và mọi người dân, không cung cấp được tốt hàng hóa công cộng địa phương. Nếu chỉ để Trung ương cung cấp toàn bộ hàng hóa công cộng thì sẽ làm giảm tổng phúc lợi xã hội của tổng hàng hóa công cộng. Nếu phân cấp cho các địa phương cung cấp hàng hóa công cộng địa phương thì không những tăng phúc lợi của địa phương mà còn tăng tổng phúc lợi xã hội quốc gia.
Người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương, CQĐP sẽ cạnh tranh với nhau trong việc cung cấp hàng hóa công cộng. Sự cạnh tranh và tự do di chuyển của người dân, cùng với cơ chế cung cấp hàng hóa công cộng, kết quả có thể đạt được hiệu quả Pareto trong phân bổ nguồn lực. Từ những cơ sở nêu trên, nhà nước phải thực hiện chính sách phân cấp quản lý ngân sách để việc điều hành ngân sách có hiệu quả hơn góp phần phát triển đất nước.2 Khái niệm phân cấp ngân sách 13 Phân cấp ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.3 Phân cấp hành chính Có ba mức độ phân cấp hành chính: Tản quyền, ủy quyền và trao quyền. Tản quyền: là hình thức chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm cho các đơn vị đại diện chính quyền trung ương ở các vùng hay địa phương (ví dụ văn phòng đại diện của bộ ở các vùng, theo đó các cơ quan đại diện này thực thi các chính sách quốc gia do các cơ quan trung ương ban hành.
Đây là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính, thậm chí có người cho rằng nó không phải là hình thức phân cấp bởi vì việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm chỉ diễn ra trong nội bộ ngành dọc của trung ương. Ủy quyền: là hình thức phân cấp hành chính trong đó chính quyền trung ương chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa phương trong khuôn khổ các hướng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành. Trong hình thức phân cấp này, chính quyền địa phương thay mặt chính quyền trung ương để ra quyết định, song chính quyền trung ương vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định này. Phân quyền: là cấp độ phân cấp hành chính cao nhất theo đó toàn bộ chức năng ra quyết định, quản lý và tài chính được chuyển giao cho chính quyền địa phương.
Trong các trường hợp cụ thể, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm giải trình trước các quan chức dân cử. Đồng thời, các quan chức dân cử sẽ chịu trách nhiệm giải trình trước cử tri chứ không phải là trước chính quyền các cấp cao hơn.2 Mất cân bằng hàng dọc và mất cân bằng hàng ngang Trong quá trình phân cấp ngân sách thường xảy ra hai loại mất cân bằng: mất cân bằng hàng dọc và mất cân bằng hàng ngang.1 Mất cân bằng hàng dọc và chỉ số VFI Theo Wilon (1996): mất cân bằng hàng dọc dùng để chỉ khoảng cách giữa nhu cầu chi tiêu và nguồn thu sẵn có của các cấp chính quyền. Theo Odd Helge Fjeldstad (2001): “Hầu như không có ngoại lệ, các nước phân định chức năng chi tiêu cho chính quyền địa phương luôn nhiều hơn nguồn thu được phân giao cho cấp chính quyền đó. Kết quả của sự không tương khớp giữa chức năng và nguồn lực này gọi là mất cân bằng hàng dọc_ là các chính quyền địa phương thường phụ thuộc vào khoản chuyển giao từ các cấp chính quyền cao hơn” Theo Bird và Tarasov (2004): “Kết quả sự khác nhau giữa chi tiêu và nguồn tự thu của các cấp chính quyền khác nhau gọi là mất cân bằng hàng dọc” Một cách nhìn khác của Rodden (2003), Oates (2006) xem mất cân bằng hàng dọc là sự phụ thuộc khoản chuyển giao”.
Do phần lớn thuế thuộc về Trung ương hoặc cấp trên nên CQĐP thường gặp khó khăn liên quan đến trách nhiệm phải chi. Ở một số nước, Trung ương hoặc cấp trên thường đưa về địa phương những nhiệm vụ thuộc Trung ương hoặc cấp trên nhằm giảm áp lực NS của mình, nhưng lại không chuyển NS về cho địa phương. Sự không phù hợp nguồn thu và các khoản chi do mối quan hệ dọc (quan hệ trên - dưới) có thể làm cho việc sử dụng NS không hiệu quả hoặc làm cho nhiều hoạt động kinh tế, đầu tư khó thực hiện và có thể tạo ra sự chênh lệch giữa các vùng. Mất cân bằng hàng dọc được đo lường bằng chỉ số gọi là chỉ số mất cân bằng hàng dọc – VFI: Theo Eyraud và Lusinyan (2013), chỉ số mất cân bằng hàng dọc-VFI (vertical fiscal imbalance): VFI=1- rown/sown Trong đó rown và sown là nguồn tự thu và chi tiêu của cơ quan địa phương.
Nếu VFI= 0,5 có nghĩa cơ quan địa phương nhận khoản chuyển giao từ trung ương chiếm tỷ trọng 50% tổng thu ngân sách địa phương hay đáp ứng 50% tổng chi ngân sách địa phương.2 Mất cân bằng hàng ngang: Là những khác biệt về năng lực và nhu cầu giữa các đơn vị cơ quan địa phương trong cùng một cấp chính quyền. Đó là sự không bình đẳng giữa các đơn vị hành chính cùng cấp, các vùng khác nhau có thể thu chi rất khác nhau. Bổ sung của Trung ương hoặc cấp trên có thể hạn chế sự không bình đẳng đó, nhưng vấn đề lại là ở chỗ Trung ương hoặc cấp trên có chuyển giao hay không, cơ chế chuyển giao và thời điểm chuyển giao NS. CQĐP thường không muốn cung cấp các hàng hóa công cộng vượt ra khỏi địa giới hành chính của mình và thường cung cấp dưới khả năng.
Chuyển giao tài chính từ Trung ương hoặc cấp trên có thể hỗ trợ việc cung cấp hàng hóa công cộng vượt ra ngoài địa giới. Để khắc phục những cản trở dọc và ngang nói trên rất cần phải có cơ chế phân cấp quản lý NSNN hợp lý, rõ ràng, minh bạch và đòi hỏi Trung ương, CQĐP cấp trên và CQĐP cấp dưới tôn trọng thực hiện. Khoản chuyển giao liên chính quyền 2.1 Khái niệm: Khoản chuyển giao ngân sách là khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới nhằm tạo điều kiện điều hòa ngân sách và bổ sung ngân sách. Điều hòa và bổ sung ngân sách: năng lực thu NS ở các địa phương thường khác nhau, do đó phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể gây ra mất cân bằng về tài chính.