CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 1.1 Một số khái niệm cơ bản 1.1 Khái niệm về đất đai Đất đai là một sản phẩm của tự nhiên, nó được hình thành qua một quá trình biến đổi rất phức tạp của vật chất diễn ra ở lớp ngoài cùng của vỏ trái đất dưới sự tác động của nhiều yếu tố tự nhiên và nhân tạo. Trong nền sản xuất, đất đai giữ vị trí đặc biệt quan trọng. Đất đai là điều kiện vật chất mà mọi sản xuất và sinh hoạt đều cần tới. Đất đai là khởi điểm tiếp xúc và sử dụng tự nhiên ngay sau khi nhân loại xuất hiện.
Trong quá trình phát triển của xã hội loài người, sự hình thành và phát triển của mọi nền văn minh vật chất và văn minh tinh thần, tất cả các kỹ thuật vật chất và văn hóa khoa học đều được xây dựng trên nền tảng cơ bản là sử dụng đất đai. Về mặt thuật ngữ khoa học “Đất” và “Đất đai” có sự phân biệt nhất định. Theo các nhà khoa học thì “Đất” tương đương với từ “Soil” trong tiếng Anh, nó có nghĩa trùng với thổ hay thổ nhưỡng bao hàm ý nghĩa về tính chất của nó. Còn “Đất đai” tương đương với từ “Land” trong tiếng Anh, nó có nghĩa về phạm vi không gian của đất hay có thể hiểu là lãnh thổ [40].
Giả thuyết Trái đất được hình thành như thế nào và có từ bao giờ cũng là vấn đề con người đã từng dày công nghiên cứu. Sự sống xuất hiện trên Trái đất và tác động vào nó là một quá trình tiến hóa không ngừng. Theo nghĩa hẹp hơn, từ khi có sự xuất hiện của con người, con người cùng với sự tiến hóa của mình cũng không ngừng tác động vào đất (chủ yếu là lớp vỏ địa lý) và làm thay đổi nó một cách nhất định. Theo tiến trình này, con người cũng nhận thức về đất đai một cách đầy đủ hơn.
Ví dụ: “Đất đai là một tổng thể vật chất gồm cả sự kết hợp giữa địa hình và không gian tự nhiên của thực thể vật chất đó”; hoặc: “Một vạt đất là một diện tích cụ thể của bề mặt Trái đất. Xét về mặt địa lý, có những đặc tính tương đối ổn định hoặc những tính chất biến đổi theo chu kỳ có thể dự đoán được của sinh quyển theo chiều thẳng đứng phía trên và phía dưới của phần mặt đất này. Nó bao gồm các đặc tính của phần không khí, thổ nhưỡng địa chất, thủy văn, cây cối, động vật sinh sống 7 trên đó và tất cả các hoạt động trong quá khứ và hiện tại của con người ở chừng mực mà những đặc tính đó có ảnh hưởng tới sử dụng vạt đất này trước mắt và trong tương lai” (Brink man và Smyth, 1976). Tuy nhiên, khái niệm đầy đủ và phổ biến nhất hiện nay về đất đai như sau: “Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà cửa.
Luật đất đai năm 1993 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có ghi: “đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay! “ [33]. Luật đất đai năm 2013 đã khẳng định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định.
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công tình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng” [35]. Như vậy, đất đai là điều kiện chung nhất đối với mọi quá trình sản xuất và hoạt động của con người. Nói cách khác, không có đất sẽ không có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của chính con người. Do vậy, để có thể sử dụng đúng, hợp lý và có hiệu quả toàn bộ quỹ đất thì việc hiểu rõ khái niệm về đất đai là vô cùng cần thiết.
Như vậy, đất đai là một khoảng không gian có thời hạn theo chiều thẳng đứng (gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm động thực vật, nước mặt, nước ngầm và tài nguyên khoáng sản trong lòng đất) theo chiều ngang - 8 trên mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thủy văn cùng nhiều thành phần khác) giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt động sản xuất cũng như cuộc sống của xã hội loài người 1.2 Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai Trong thực tế quản lý xã hội là một yếu tố hết sức quan trọng trong đời sống xã hội, khi xã hội phát triển lên cao thì đòi hỏi vai trò của nhà quản lý lớn hơn cũng như nội dung quản lý nhiều hơn và tính phức tạp cao hơn [24]. Các quan hệ đất đai là các quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, bao gồm; quan hệ về sở hữu đất đai, quan hệ về sử dụng đất đai, quan hệ về phân phối các sản phẩm do sử dụng đất mà có [24]. Thuật ngữ quản lý được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau ở từng góc độ và từng lĩnh vực của cuộc sống. Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên và xã hội, do vậy mỗi ngành khoa học định nghĩa về quản lý theo góc độ riêng của mình.
Có ngành hoặc lĩnh vực cho rằng quản lý là cai trị, quản lý là hoạt động điều hành, điều khiển, chỉ huy, …nhưng tất cả các quan niệm đó điều thống nhất tới một vấn đề đó là nhằm tác động tới một sự vật, một hiện tượng nào đó phải tuân theo một trật tự nhất định đã được định trước. Vì vậy quan niệm về quản lý được nhiều ngành, nhiều lĩnh vực chấp nhận đó là “Quản lý là sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định” [24]. Theo góc độ hành động thì quản lý được hiểu đây là một hoạt động điều khiển và đều do con người thực hiện đối với 3 đối tượng chính sau: - Con người điều khiển các vật hữu sinh (không phải là con người), bắt các vật hữu sinh này thực hiện theo ý đồ của con người, như quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi trường, … - Con người điều khiển các vật vô sinh (những vật không sống), bắt chúng thực hiện theo ý đồ của người điều khiển. Hay còn được gọi là quản lý kỹ thuật, như là điều hành sự vận hành của máy móc, thiết bị theo ý đồ của con người,… 9 - Con người điều khiển con người, loại hình này còn được gọi là quản lý xã hội.
Đây là một loại hình quản lý đặc biệt và phức tạp nhất, nó được sinh ra từ tính chất xã hội hóa lao động. Trong 3 đối tượng quản lý trên thì quản lý xã hội được nghiên cứu và quan tâm nhiều hơn cả. Do vậy khi nói đến quản lý người ta thường chỉ về hoạt động quản lý xã hội và được hiểu theo một khái niệm là “Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra, đúng ý chí của nhà quản lý” [24]. Quan hệ về sở hữu đất đai ở nước ta kể từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay đã trải qua nhiều giai đoạn và tương ứng với mỗi giai đoạn đó là các hình thức sở hữu về đất đai đã tồn tại ở nước ta.
Trong đó hình thức sở hữu toàn dân về đất đai được đánh dấu từ quy định tại Hiến pháp 1980 đến nay và Nhà nước là người đại diện quyền sở hữu về đất đai, thực hiện quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật. Là chủ sở hữu về đất đai Nhà nước có đầy đủ các quyền năng của một chủ sở hữu đối với loại tài sản đặc biệt là đất đai, đó là quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai và quyền định đoạt đất đai. Để thực hiện các quyền năng này Nhà nước đã thực hiện trực tiếp bằng việc xác lập chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất đai, đồng thời xác lập một hệ thống cơ quan nhà nước do Nhà nước lập ra đảm nhận. Hoạt động trên thực tế của các cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu nhà nước về đất đai được thể hiện bằng 15 nội dung quản lý nhà nước về đất đai (quy định tại Điều 22 – Luật đất đai năm 2013).
Các hoạt động trên có mối quan hệ trong một thể thống nhất nhằm mục đích là bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu Nhà nước đối với đất đai. Do đó ta có thể hiểu và đưa ra khái niệm về quản lý nhà nước về đất đai như sau: “Quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, bao gồm: Trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai và thực hiện quyền của nhà nước đối với đất đai” [29] 10 1.3 Vai trò và nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai Ở Việt Nam hiện nay, đất đai là tài nguyên quốc gia, thuộc sở hữu toàn dân, chỉ có Nhà nước mới đủ tư cách là người đại diện hợp pháp. Do đó, đất đai phải được sự thống nhất quản lý của Nhà nước.