CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ SỰ CẦN THIẾT ÁP DỤNG CÁC BIỆN PHÁP BẢO ĐẢM TRONG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH 1.1 Lý luận chung về biện pháp bảo đảm trong xử phạt vi phạm hành chính 1.1 Khái niệm, đặc điểm, dấu hiệu vi phạm hành chính 1.1 Khái niệm vi phạm hành chính VPHC là loại vi phạm phổ biến diễn ra hàng ngày, hàng giờ trong đời sống xã hội (năm 2018 trên địa bàn Ninh Thuận đã xảy ra 18.560 vụ vi phạm hành chính7) và liên tục thay đổi theo sự phát triển theo điều kiện kinh tế - xã hội, do đó cần làm rõ khái niệm VPHC, để làm cơ sở tiến hành, áp dụng các biện pháp xử lý và phục vụ nghiên cứu luật pháp. Theo quy định khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC năm 2012 thì “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Quy định của Luật XLVPHC xác định VPHC là hành vi “vi phạm quy định của pháp luật về QLNN” là chưa nói lên được chính xác khách thể của VPHC vì “QLNN” là một khái niệm rất rộng, bao gồm tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, mục đích của Nhà nước là quản lý xã hội do đó nếu hiểu VPHC là hành vi vi phạm pháp luật về QLNN dễ gây hiểu lầm tất cả các hành vi vi phạm đều là vi phạm hành chính. VPHC là hành vi “mà không phải là tội phạm” việc dùng phương pháp loại trừ không phải là tội phạm là VPHC; việc dùng khái niệm của ngành luật hình sự để giải thích cho ngành luật hành chính là chưa đầy đủ và chưa thể hiện được tính độc lập, tương đối của ngành luật hành chính vì trong thực tế giữa tội phạm và VPHC chỉ là ranh giới rất mong manh, nhiều trường hợp cùng hành vi nhưng lúc này là VPHC, lúc khác là vi phạm hình sự, tuy nhiên để phân biệt giữa tội phạm và VPHC, pháp luật có những 7 Công an tỉnh Ninh Thuận (2018), Báo cáo công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2018.
TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 8 quy định cụ thể dựa trên tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm, hậu quả tác hại do hành vi đó gây ra, có thể gây ra, công cụ phương tiện, thủ đoạn khi thực hiện hành vi vi phạm, ví dụ như “hành vi đánh bạc trái phép” quy định tại Điều 26 Nghị định 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định XPVPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình, có giá trị dưới 5.000đ nếu trước đó chưa bị xử phạt hành chính thì là VPHC, nếu đã bị xử phạt vi phạm hành chính trong thời gian một năm mà tiếp tục vi phạm thì sẽ là tội phạm, nhưng cũng có những hành vi dù có vi phạm với tính chất, mức độ như thế nào thì cũng không bao giờ bị coi là tội phạm như “hành vi hoạt động kinh doanh không đúng địa điểm, trụ sở ghi trong Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh” quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 của Chính phủ quy định XPVPHC trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 124/2015/NĐ-CP ngày 19/11/2015 của Chính phủ; hơn nữa việc xem VPHC “không phải là tội phạm” sẽ tạo suy nghĩ không quan trọng, không cần thiết do đó quá trình thu thập tài liệu, cũng cố hồ sơ vi phạm, tuân thủ trình tự, thủ tục của các cơ quan QLNN có thẩm quyền thường chủ quan, xem nhẹ. Liên quan khái niệm VPHC có nhiều tác giả đưa ra những khái niệm khác nhau, chẳng hạn như trong Luận án “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ theo pháp luật Việt Nam hiện nay”, Đinh Phan Quỳnh trên cơ sở phân tích, luận giải những khái niệm VPHC được thể hiện trong một số công trình khoa học, tác giả đồng tình với khái niệm VPHC được trình bày trong Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam do Nguyễn Cửu Việt chủ biên:“Vi phạm hành chính là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành vi hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự QLNN và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của Nhà nước, tổ chức và cá nhân, xâm phạm các quyền, tự TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 9 do và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”8. Theo Giáo trình Luật hành chính, trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, qua phân tích các định nghĩa về VPHC trong các VBQPPL của quá trình hình thành, phát triển ngành luật hành chính từ Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989 đến Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 2002, tập thể tác giả đã thống nhất nhận định “tuy có sự khác nhau về các diễn đạt, các văn bản pháp luật nêu trên đều thống nhất với nhau về những dấu hiệu bản chất của loại vi phạm pháp luật này”9 và thống nhất với định nghĩa vi phạm hành chính theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC năm 2012. Từ những cơ sở, phân tích trên có thể hiểu khái niệm VPHC như sau “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức có năng lực hành vi hành chính, thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý vi phạm các quan hệ xã hội được luật hành chính bảo vệ và theo quy định phải chịu trách nhiệm hành chính” 1.2 Đặc điểm hành vi vi phạm hành chính Từ khái niệm nêu tại mục 1.1 thì “vi phạm hành chính” có 04 đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, hành vi đó phải là hành động hoặc không hành động không đúng hoặc vi phạm các quy định của pháp luật, gồm có luật và các văn bản dưới luật như nghị định, thông tư…về QLNN, đây là dấu hiệu đặc trưng cơ bản để xác định VPHC, do đó không thể xác định người nào đó vi phạm hành chính khi đó mới chỉ là ý nghĩ của họ.
Thứ hai, hành vi VPHC là hành vi có lỗi dưới hình thức lỗi vô ý hoặc lỗi cố ý, tức là chủ thể thực hiện hành vi đó trong trạng thái có nhận thức đầy đủ và điều khiển hành vi của mình, do sơ suất hoặc thiếu thận trọng (vô ý), hoặc có mong muốn hậu quả xảy ra (cố ý). 8 Đinh Phan Quỳnh (2018), “Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ theo pháp luật Việt Nam hiện nay”, luận án tiến sỹ, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam (trang 33). 9 Trường Đại học Luật Hà Nội (2018), Giáo trình Luật xử lý vi phạm hành chính, NXB CAND, Hà Nội (trang 337). TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 10 Thứ ba, hành vi đó phải do một cá nhân hoặc pháp nhân (tổ chức) có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện, về cá nhân phải là người có khả năng điều khiển hành vi và đủ độ tuổi theo quy định của pháp luật; đối với tổ chức thì phải có tư cách pháp nhân.
Các cá nhân, tổ chức nước ngoài được coi là chủ thể vi phạm hành chính, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia hoặc ký kết có quy định khác. Thứ tư, hành vi vi phạm các quan hệ xã hội được pháp luật hành chính quy định, bảo vệ. Các quan hệ xã hội của pháp luật hành chính có phạm vi rất rộng thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như: trật tự, an toàn xã hội; quản lý kinh tế; bảo vệ môi trường; vệ sinh an toàn thực phẩm…những quy định này được ghi nhận trong các VBQPPL do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.3 Các dấu hiệu vi phạm hành chính - Dấu hiệu khách quan của VPHC là hành vi, đây là dấu hiệu thể hiện ra bên ngoài và là dấu hiệu bắt buộc trong VPHC, hành vi đó phải vi phạm các quy định do pháp luật hành chính bảo vệ mà theo quy định phải bị xử lý, có thể bằng một trong các hình thức xử phạt hoặc bị áp dụng các biện pháp xử lý khác, do đó để xác định một chủ thể có VPHC hay không chúng ta phải chứng minh được hành vi của chủ thể đó là gì, vi phạm vào quy định nào, thuộc văn bản pháp luật nào và hành vi đó có bị xử lý hay không. Hiểu được chính xác, chi tiết hành vi VPHC sẽ tránh việc vận dụng pháp luật theo kiểu “suy đoán” hoặc “nhận định”.
Trong một số trường hợp hành vi VPHC phải được đặt trong những điều kiện hoàn cảnh nhất định, như: không gian, thời gian, địa điểm thì mới được xem là hành vi VPHC, ví dụ: hành vi “Không niêm yết chủ đề, thời gian tiến hành hội chợ, triển lãm thương mại tại nơi tổ chức hội chợ, triển lãm thương mại đó trước ngày khai mạc hội chợ, triển lãm thương mại”, quy định tại điểm a khoản 2 Điều 50 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013, thì địa điểm phải là “nơi tổ chức hội chợ, triển lãm thương mại” thời gian phải là “trước ngày khai mạc hội chợ, triển lãm thương mại”. Một yếu tố trong mặt khách quan của VPHC là hậu quả do hành vi đó gây ra và dĩ nhiên giữa hành vi VPHC và hậu quả có mối quan hệ nhân quả với nhau, trong VPHC TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 11 thì nhiều trường hợp chưa gây ra hậu quả và cũng không nhất thiết phải gây ra hậu quả, tuy nhiên trong nhiều trường hợp hành vi bị xem là VPHC chỉ khi gây ra những hậu quả nhất định và khi đó phải xem xét cụ thể mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả xảy ra, nếu giữa chúng có mối quan hệ nhân quả thì đó là hành vi VPHC và ngược lại.