Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI NÔNG DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 1. Khái niệm thu hồi đất và hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quí giá, có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đất đai được quản lý và sử dụng hợp lý khoa học sẽ trở thành một nguồn lực lớn mạnh. Điều 17 Hiến pháp 1992 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã khẳng định: “đất đai, rừng núi, sông, hồ, nguồn nước tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân” [27].
Tính nhất quán trong xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được tiếp tục khẳng định tại Điều 1 Luật Đất đai năm 2003: “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai” [28]. Trên tinh thần đó, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện việc quản lý đất đai bằng nhiều biện pháp khác nhau để phân phối quỹ đất quốc gia cho nhiều chủ sử dụng. Một trong những biện pháp đó chính là thu hồi đất. Nếu như giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất lại là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai.
Hình thức pháp lý này là một quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Biện pháp này thể hiện quyền lực nhà nước, cũng là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội đồng thời lập lại trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai. 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Thu hồi đất không chỉ hiểu một cách thuần tuý là Nhà nước sẽ tước đi quyền sử dụng của các chủ sử dụng đất mà qua đó Nhà nước thiết lập một quan hệ sử dụng đất mới phù hợp với lợi ích Nhà nước và xã hội. Thu hồi đất là giai đoạn kết thúc việc sử dụng đất của chủ thể này nhưng là bước kế tiếp của việc sử dụng đất của một chủ thể mới.
Do đó, các quy định về thu hồi đất cần kết nối được ba lợi ích của ba chủ thể quan trọng là: Nhà nước - chủ đầu tư - người bị thu hồi đất. Giáo trình Luật Đất Đai năm 2006 - Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa về thu hồi đất như sau: “Là văn bản hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất” [16]. Theo khoản 5, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì thu hồi đất được hiểu: “là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [28]. Từ các định nghĩa trên, thu hồi đất về cơ bản được hiểu dưới các khía cạnh sau: Thứ nhất, thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng.
Đồng thời với việc giao đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành những biện pháp thu hồi đất. Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Thứ hai, thu hồi đất là biện pháp pháp lý thể hiện quyền lực nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Vì vậy, thẩm quyền thu hồi đất phải tuân thủ theo Điều 44 Luật Đất đai năm 2003.
Một quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền không làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Thứ ba, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng. Bên cạnh đó, Nhà nước tiến hành thu hồi đất khi người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai. Đây là các trường hợp người sử dụng đất không tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý và sử dụng đất, vi phạm với quy mô và mức độ nghiêm trọng dẫn tới hậu quả là Nhà nước phải tước đi quyền sử dụng đất của họ.
Vì vậy, thu hồi đất là một biện pháp cần thiết để chấm dứt sự vi phạm của người sử dụng đất và lập lại kỷ cương trong quản lý Nhà nước về đất đai. Thu hồi đất là một nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai, vai trò và sự can thiệp của Nhà nước đối với việc thu hồi đất cần phải trên cơ sở các chính sách nhất định. Bởi vì hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất rất nghiêm trọng, liên quan đến quyền lợi của Nhà nước, các chủ đầu tư và người bị Nhà nước thu hồi đất. Do đó, Nhà nước cần quan tâm đến lợi ích của xã hội cũng như quyền lợi của người sử dụng đất.
Trên thực tế, hiện nay hàng loạt dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, các dự án đầu tư trong nước và nước ngoài nhiều khi bị đình trệ không thực hiện được đúng tiến độ là do chính sách đền bù không được đảm bảo do nhiều lí do như giá đất bồi thường không phù hợp với thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Các yếu tố trượt giá hầu như chưa được tính đến trong định giá bồi thường cho người dân. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để chuyển sang làm nghề khác. Vậy mà tiền giải phóng mặt bằng chiếm từ 70% - 80% tổng chi phí một dự án nhưng có tới 99,99% các dự án chậm tiến độ có nguyên nhân từ giải phóng mặt bằng (hoinongdan.vn, đất đai phải được coi là hàng hoá đặc biệt, thứ ba ngày 10/4/2007).
Hậu quả là cả nước có khoảng gần 500.000 đơn thư khiếu nại, tố cáo về đất đai gây căng thẳng cho việc thực hiện nhiều công 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trình của nhà nước (giáo trình luật đất đai năm 2006). Trước khi bị thu hồi đất hầu hết người dân đều có cuộc sống ổn định vì họ có đất sản xuất được thừa kế từ thế hệ này qua thế hệ khác. Sau khi thu hồi đất, nhiều khu cụm công nghiệp hình thành khiến bộ mặt nông thôn đổi mới nhưng người dân chưa có việc làm mới trong khi không còn đất sản xuất, họ đang tiêu dần vào khoản tiền bồi thường mà đáng lẽ được đầu tư trong tương lai. Người nông dân chỉ biết cấy cày, giờ không còn ruộng họ thực sự lúng túng khi phải tìm nghề khác để kiếm sống.
Tình trạng này tập trung ở lứa tuổi 30 – 50 còn sức lao động nhưng khó đào tạo tiếp để có việc làm tại các khu công nghiệp, điều kiện sống và sản xuất của họ bị thay đổi hoàn toàn. Để thể hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, Điều 38 Luật đất đai năm 2003 xác định rõ những trường hợp bị thu hồi đất. So với Luật đất đai năm 1993 phạm vi việc thu hồi đất được xác định hẹp hơn và chủ yếu phục vụ các nhu cầu quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, mục đích công cộng và mục tiêu phát triển kinh tế đồng thời mở rộng các khả năng cho phép các tổ chức kinh tế tìm kiếm mặt bằng tổ chức sản xuất kinh doanh thông qua việc nhận chuyển nhượng hoặc thuê đất mà không nhất thiết phải dùng biện pháp là thu hồi đất. Trong phạm vi bài viết này, tôi chỉ tập trung nghiên cứu các quy định liên quan đến trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế và quyền, nghĩa vụ của người nông dân có đất bị thu hồi.
Khái niệm đất nông nghiệp Theo C.Mac đất là tư liệu sản xuất cơ bản, phổ biến và quí báu nhất của sản xuất nông nghiệp, là điều kiện không thể thiếu được của sự tồn tại và tái sinh của hàng loạt thế hệ loài người kế tiếp nhau. Các nhà kinh tế, thổ nhưỡng, và quy hoạch Việt Nam cho rằng: “Đất đai là phần trên mặt của vỏ trái đất mà ở đó cây cối có thể mọc được”. Như vậy có rất nhiều khái niệm về đất nhưng khái niệm chung nhất có thể hiểu là: Đất đai là khoảng không gian 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com có giới hạn, theo chiều thẳng đứng gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp phũ thổ nhưỡng, thảm thực vật, động vật, diện tích mặt nước, tài nguyên nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất; theo chiều ngang trên mặt đất là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng địa hình, thuỷ văn thảm thực vật với các thành phần khác, nó giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với đời sống con người. Theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam thì đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những loại cây được coi là lương thực.
Trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp tương đối phong phú, không chỉ đơn thuần là để trồng lúa, hoa màu mà còn dùng vào những mục đích khác như chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thuỷ sản hay để trồng các cây lâu năm… Theo Luật đất đai năm 1993 đất nông nghiệp được định nghĩa như sau: “Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”. Với định nghĩa này, đất đai được chia làm 6 loại: Đất nông nghiệp; Đất lâm nghiệp; Đất chuyên dùng; Đất khu dân cư nông thôn; Đất đô thị; Đất chưa sử dụng. Sự phân loại này tách đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp thành hai loại đất khác nhau nằm trong 6 loại đất thuộc vốn đất quốc gia.