Chương 1 sẽ trình bày những lý thuyết và khái niệm nền tảng trong nghiên cứu này: Quản trị công mới và hợp tác công – tư, lịch sử hình thành mô hình hợp tác công – tư, lý thuyết về hợp tác công – tư, hợp tác công – tư trong lĩnh vực y tế, lợi ích và rủi ro của hợp tác công - tư. Nghiên cứu trình bày mô hình hợp tác công – tư trong lĩnh vực y tế ở Trung Quốc và Singapore để rút kinh nghiệm cho Việt Nam nói chung và vùng Đông Nam Bộ nói riêng. Quản trị công mới và hợp tác công – tư 1. Sự thay đổi khu vực công và phương thức quản trị công mới Quản lý công mới (New Public Managerment) và sự thay đổi khu vực công để hướng đến quản trị nhà nước tốt (Good Governance) nhằm hướng tới xây dựng một nền hành chính minh bạch, tinh gọn, năng động và hiệu quả, nó hướng đến phục vụ công dân thay vì cai trị nhân dân như trong mô hình hành chính công truyền thống.
Đây là những xu hướng cải cách hành chính đã xuất hiện khoảng 30 năm trở lại đây trên thế giới và ngày càng mở rộng như là xu thế tất yếu của thời đại. Quản lý công mới nhấn mạnh đến sự tham gia của khu vực tư vào khu vực công, vận dụng những nguyên tắc của thị trường vào hoạt động cuả chính phủ, phi tập trung hóa và phi quy chế hóa, khoa học hóa quy trình quản lý, các quyết sách chính trị - hành chính để hướng đến một nền hành chính năng động, hiệu quả. Trên cơ sở đó, mô hình quản trị nhà nước tốt (Good Governance) 9 hướng đến các giá trị: Mở rộng sự tham gia của công dân vào hoạt động quản lý nhà nước (participatory), Hoạch định chính sách trên nguyên tắc đồng thuận xã hội (consensus oriented), xây dựng một nền hành chính có trách nhiệm (accountable) và minh bạch (transparent), Trách nhiệm giải trình (responsive), hiệu quả và hiệu lực (effective and efficient), công bằng, toàn diện (equitable and inclusive) và tuân thủ luật pháp (follows the rule of law). Vào những năm 1980, “Quản lý công mới” đã được xác định như một sự thay thế trong việc cung cấp các dịch vụ công.
Quản lý công mới đang cố gắng để nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực nhà nước bằng cách áp dụng phương pháp quản lý khu vực tư nhân. Quan hệ đối tác công - tư đặc biệt có ý nghĩa vào đầu năm 1990, đại diện cho các công cụ của quản lý công mới. Quan hệ đối tác công – tư là các tổ chức thuộc khu vực công cũng như khu vực tư nhân làm việc cùng nhau để đáp ứng nhu cầu công cộng. Đối với một số năm, nền kinh tế thị trường phát triển đã được sử dụng quan hệ đối tác công – tư như một cách quản lý hiệu quả hơn trong việc cung cấp dịch vụ công trong sức khỏe, quốc phòng và các lĩnh vực cơ sở hạ tầng.
Làn sóng cải cách khu vực công này đã làm thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu vực công, cho thấy vai trò của nhà nước đã thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt động của nhà nước và xu hướng quốc tế hóa. Sự tương tác giữa khu vực công và khu vực tư Tiêu chí phân biệt khu vực công và khu vực tư: có 3 tiêu chí phân biệt giữa hai khu vực công và khu vực tư: • Chế độ sở hữu công (tiêu chí chính) • Nguồn vốn chính của nhà nước • Chế độ quản lý của nhà nước: ở đây, nhà nước quản lý theo chế độ trực tiếp quản lý, hoặc chế độ công quản, giao thầu, cho tư nhân tham gia quản lý. • Quyền lực hoạt động: các đơn vị trong khu vực công được giao một số quyền hạn nhất định có tính chất bắt buộc, cưỡng chế mà các cơ quan tư nhân không thể có được. Chẳng hạn, chính phủ có quyền buộc công chúng phải nộp thuế, thực hiện nghĩa vụ quân sự… Có thể nói khu vực công là tổng thể các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng… thuộc sở hữu nhà nước do nhà nước đầu tư, cấp phát tài chính toàn bộ hay bộ phận quan trọng nhất, do nhà nước trực tiếp quản lý, tổ chức nhằm tạo ra những sản phẩm vật chất tinh thần, những dịch vụ công cộng phục vụ đời sống nhân dân và lợi ích toàn xã hội.
Khu vực tư là một thành phần không thể thiếu được bên cạnh khu vực công. Khu vực tư cùng với khu vực công hỗ trợ lẫn nhau để thúc đẩy kinh tế phát triển. Leibenstein (1966) tìm ra lý thuyết X – hiệu quả, giải thích nguyên nhân thất bại của chính Phủ xuất phát từ sự phân bổ không hiệu quả các nguồn lực. Leibenstein cho rằng sự không hiệu quả của khu vực công xuất phát từ: cấu trúc tổ chức của chính phủ; và sự can thiệp của chính phủ bóp méo thị trường, mang đậm bản chất của cơ chế quan liêu.
Ông nhấn mạnh nhà nước sẽ không thất bại nếu các chính sách tiền tệ và tài khóa mở rộng đủ lớn để giải cứu. Theo lý thuyết này, sự hợp tác giữa hai khu vực công – tư là cần thiết nhằm cải 11 thiện sự không hiệu quả của khu vực công và tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ tốt hơn. Sau này, các bằng chứng thực nghiệm tiếp tục khẳng định kết quả của Leibenstien như nghiên cứu của Stacey (1997) cho rằng đặc điểm của hình thức đầu tư truyền thống là: năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết nối giữa cầu và cung. Nghiên cứu này cũng nhấn mạnh ý tưởng của lý thuyết X - hiệu quả, cần phối hợp hài hòa các nguồn lực trong xã hội (đặc biệt nguồn lực của khu vực tư nhân) để đảm bảo nhu cầu người dân được đáp ứng.
Ngoài ra, Birch và Haar (2000) kết luận rằng, thất bại của chính phủ còn xuất phát từ việc chính phủ theo đuổi quá nhiều mục tiêu cùng một lúc, vừa tạo việc làm, vừa cung cấp hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, và sự dàn trải trong đầu tư dẫn đến hiệu quả thấp. Hai tác giả này đề xuất tư nhân hóa việc cung cấp hàng hóa công và tách chính phủ ra khỏi quá trình ra quyết định sẽ cải thiện chất lượng hàng hóa. Lịch sử hình thành mô hình hợp tác công – tư Anh là nước đi tiên phong trong mô hình PPP. Đầu những năm 1990, Vương quốc Anh đưa ra Sáng kiến Tài chính Tư nhân (PFI) để thu hút hỗ trợ khu vực tư nhân cho một loạt các dự án của chính phủ trong các lĩnh vực như đường giao thông, y tế, nhà tù, và quốc phòng.
Mô hình PPP dần dần lan sang các nước công nghiệp khác cũng như thị trường mới nổi, cụ thể: • Ở châu Âu ngoài Anh và Scotland - Ireland, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha và Ý đã thực hiện chính thức các dự án PPP / PFI và đã tạo ra các thể chế pháp lý để hỗ trợ thực hiện trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. • Hà Lan và Đức đang thử nghiệm với PPP / PFI và dự kiến sẽ đẩy mạnh tiến độ thực hiện mô hình này trong tình hình tài chính công tiếp tục xấu đi. Đặc biệt là chương trình PPP / PFI ở Đức, trong khi vẫn còn trong giai đoạn non trẻ, có tiềm năng để trở thành một trong 12 những chương trình lớn nhất châu Âu, chủ yếu là trong lĩnh vực giao thông vận tải và cơ sở hạ tầng đường. • Các nước như Hungary, Cộng hòa Séc, Slovakia, Croatia, Ba Lan và Estonia, đã tư nhân hóa cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công cộng với các mức độ khác nhau hoặc cho phép đầu tư tư nhân tham gia hoạt động công cộng thông qua các thỏa thuận như PPP.
• Ngoài châu Âu, ở Canada và Úc các chương trình PPP / PFI đã trở thành chính sách của chính phủ đang nhanh chóng phát triển và lan rộng trên khắp các lĩnh vực như cơ sở hạ tầng và dịch vụ, theo mô hình của Anh. • Trong số các nước thị trường mới nổi đã thông qua chính sách PPP như là Trung Quốc, Malaysia, Philippines, Nam Phi, Argentina và Chile. Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đô la. Cũng giống như các nước khác, mô hình BOT và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu.
Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thông. Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO.Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự án với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng. Riêng năm 2010, theo thống kê của cục đầu tư nước ngoài, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án chiếm 1% trên tổng số dự án cấp mới. Nhưng số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm % cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư, so với năm 2009 không có dự án mới nào đầu tư theo hình thức BOT, BT, BTO đó là một sự khởi sắc tốt.
Về hình thức 100% vốn nước ngoài chỉ chiếm 8% trên tổng số dự án, số dự án cấp mới chỉ có 799 dự án trong khi tổng số dự án đăng ký là 9.599 ( tính hết ngày 21/12/2010), 13 còn về hình thức liên doanh chỉ chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới. Ta thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực. Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước, hình thức đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu tư khác. Đặc biệt là sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày15/1/2011.