Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG CHỨC VÀ XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC TRONG ĐIỀU KIỆN NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM 1. Một số vấn đề lý luận về công chức. Quan niệm công chức của một số nước trên thế giới. Công chức là thuật ngữ được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan, tổ chức nhà nước.
Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có một quan niệm chung, thống nhất về công chức. Sự không thống nhất đó không chỉ ở tên gọi của cùng một đối tượng (tuy cùng nói về một loại nhân sự, có nước dùng thuật ngữ công chức, có nước lại dùng thuật ngữ viên chức) mà còn cả ở đối tượng xác định (có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi quản lý nhà nước, thi hành pháp luật; có nước quan niệm công chức bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan sự nghiệp thực hiện dịch vụ công). Nhưng nhìn chung các nước trên thế giới đều giới hạn công chức trong bộ máy nhà nước. Căn cứ vào phạm vi đối tượng được coi là công chức, có thể chia quan niệm về công chức của các nước trên thế giới thành 3 nhóm: TIEU LUAN MOI download :11skknchat@gmail.com Nhóm thứ nhất, các nước quan niệm công chức chỉ giới hạn những người làm việc trong hệ thống hành pháp, đặt các công chức được bầu theo nhiệm kỳ, được bổ nhiệm thực hiện nhiệm vụ chính trị ra ngoài.
Anh và Áo là hai trong số các nước theo quan niệm này. Theo pháp luật Anh, công chức bao gồm những người làm việc trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Những công chức chuyên nghiệp được được quy định thành một nhóm riêng. Trên nguyên tắc, họ chỉ trung thành với vương triều mà đại diện là Nữ hoàng Elizabeth II và làm mọi việc theo luật.
Họ là các chuyên gia về luật hành chính, ngân sách, kinh tế, giáo dục, đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành công việc của các bộ trong Nội các nhưng không lãnh đạo. Lãnh đạo là các chính trị gia từ các đảng phải được dân cử vào Nghị viện và các hội đồng địa phương. Họ sẽ thi hành chương trình chính trị - kinh tế - xã hội của đảng mình với sự giúp đỡ của các công chức chuyên nghiệp. Pháp luật Áo không sử dụng thuật ngữ công chức mà sử dụng thuật ngữ viên chức.
Viên chức nước Áo được quy định bao gồm những nhân viên từ cấp Bộ trở xuống trong các ngành của Nhà nước và Chính phủ; các giáo viên trong nhà trường; các nhân viên công tác trong ngành đường sắt và bưu chính; các viên chức, sĩ quan trong ngành cảnh sát và quân đội. Từ Thống đốc bang, Bộ trưởng trở lên (gồm cả các Nghị sĩ) không gọi là viên chức mà gọi là chính khách, cách thức tuyển dụng và đãi ngộ đối với họ có khác các viên chức cấp Cục, Vụ trở xuống [43, tr. Nhóm thứ hai, các nước quan niệm công chức bao gồm tất cả những người làm việc trong hệ thống hành pháp, như: Mỹ, Đức, Canada,. Luật công chức Mỹ quy định: Công chức gồm tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính của Chính phủ bao gồm cả những người được cử TIEU LUAN MOI download :12skknchat@gmail.com giữ các chức vụ chính trị như: Bộ trưởng, Thứ trưởng, Trợ lý Bộ trưởng (gọi là công chức chính trị hay công chức chức nghiệp).
Luật Công chức Cộng hoà Liên bang Đức năm 1977 quy định: Công chức là những nhân viên làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, gồm: Nhân viên các tổ chức công, nhân viên công tác trong các xí nghiệp nhà nước, các công chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, nhân viên lao động công, giáo sư đại học, giáo viên trung học hay tiểu học, bác sĩ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa… [48, tr. Ở Canada, công chức là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước ở Trung ương, nếu như làm việc tại các cơ quan tự quản địa phương thì không phải là công chức nhà nước (công chức địa phương), nhưng được hưởng một số quy chế như công chức. Nhóm thứ ba, các nước quan niệm công chức bao gồm toàn bộ những người làm việc trong hệ thống chính phủ từ Trung ương tới địa phương, trong các cơ quan lập pháp, tư pháp, nhân viên nhậm chức trong các đơn vị sự nghiệp, xí nghiệp. Các nước theo quan niệm này là Pháp, các nước trước đây là thuộc địa của Pháp và một số nước khác.
Theo Luật Công chức Pháp, công chức có phạm vi rất rộng, bao gồm tất cả những người làm việc trong cơ quan nhà nước có tư cách pháp nhân công quyền; trong cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, nhân viên hành chính trong các đơn vị quân đội và trong Quốc hội. Như vậy, quan niệm về công chức giữa các nước trên thế giới là không đồng nhất. Sẽ là rất khó để xác định quan niệm công chức nào là đúng nhất, bởi mỗi quốc gia có đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội khác nhau. Ở đây, chúng tôi chỉ đưa ra một số quan niệm điển hình về công chức TIEU LUAN MOI download :13skknchat@gmail.com của các nước trên thế giới để chúng ta có cái nhìn tổng quát về công chức hiện nay.
Trên cơ sở đó xác định xem quan niệm công chức nào là đúng đắn, phù hợp nhất với đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội ở nước ta. Quan niệm công chức của Việt Nam từ năm 1946 đến nay. Giai đoạn từ năm 1946 đến năm 1959. Cách mạng Tháng tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, mặc dù đất nước vẫn đang có chiến tranh, nhưng vấn đề xây dựng đội ngũ công chức được Đảng và Nhà nước rất quan tâm với việc ban hành nhiều văn bản quan trọng về công vụ và công chức.
Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1946 không sử dụng thuật ngữ công chức mà sử dụng thuật ngữ nhân viên để chỉ các đối tượng phục vụ trong các cơ quan nhà nước. Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 do Hồ Chủ tịch ký ban hành Quy chế công chức là văn bản pháp quy hoàn chỉnh đầu tiên về công chức ở nước ta. Theo Quy chế này, công chức là: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước” [31]. Tuy nhiên, vào thời kỳ này, nhiệm vụ kháng chiến, chống ngoại xâm, dành độc lập dân tộc là nhiệm vụ hàng đầu nên công việc hành chính chưa trở thành vấn đề gay cấn, việc tuyển chọn một đội ngũ công chức chính quy không còn đặt ra một cách gay gắt nữa.
Vì vậy, Quy chế công chức năm 1950 được ban hành, song được thực hiện không lâu. Nhìn chung, công chức ở nước ta trong thời kỳ này được quan niệm gồm những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. Nòng cốt đội ngũ công chức thời kỳ này là những người giác ngộ cách mạng, trung thành với sự nghiệp chống đế quốc, phong kiến, xây dựng nền độc lập dân tộc. Bên cạnh đó có chọn lọc đội ngũ công chức của chính quyền cũ sang phục vụ cho chính quyền mới.
TIEU LUAN MOI download :14skknchat@gmail. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980. Trong giai đoạn này, Sắc lệnh 76/SL năm 1950 ban hành Quy chế công chức tuy không có văn bản nào hủy bỏ, nhưng trên thực tế, không được áp dụng nữa, thay vào đó Chính phủ ban hành các nghị định: Nghị định số 23/CP ngày 30/6/1960 về phân loại tổ chức, phân loại chức vụ của cán bộ và viên chức hành chính sự nghiệp; Nghị định số 24/CP ngày về điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc với công nhân viên chức nhà nước; Nghị định số 97/CP ngày 02/5/1974 hướng dẫn lập và sử dụng sổ lao động cho công nhân viên chức nhà nước. Trong các văn bản này, thuật ngữ “công chức” không được sử dụng nữa mà thay vào đó là các thuật ngữ: “cán bộ, viên chức” hoặc “công nhân viên chức”.
Trong thời kỳ này, những quy định của Nhà nước thường là quy định chung cho tất cả các đối tượng từ cán bộ Đảng, đoàn thể, chính quyền đến cán bộ trong các cơ quan chuyên môn của Nhà nước, trong các đơn vị sản xuất kinh doanh, mà không có sự phân biệt riêng đối tượng công chức hành chính như trước đây. Việc điều động, thuyên chuyển thì dường như không có ranh giới giữa các cơ quan, các ngành kể cả hành chính sự nghiệp cũng như sản xuất kinh doanh, giữa Trung ương và địa phương. Phần lớn cán bộ được tuyển dụng không qua thi tuyển theo quy trình tuyển dụng đã quy định trong quy chế công chức mà lấy thẳng từ xã hội vào. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992.
Đây là giai đoạn có những thay đổi mạnh mẽ trong quan niệm về công chức ở nước ta. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, Quyết định số 36-CP ngày 02/02/1980 của Hội đồng Chính phủ và Chỉ thị số 277-TTg ngày 01/10/1980 của Thủ tướng Chính phủ, ngày 15/7/1982, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Bản Danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước. Dựa trên cơ sở phân công lao động quản lý, theo đặc tính lao động của viên chức, Bản TIEU LUAN MOI download :15skknchat@gmail.com Danh mục phân các chức vụ viên chức Nhà nước thành 3 loại: Viên chức lãnh đạo, viên chức chuyên môn, viên chức thực hành nghiệp vụ và kỹ thuật. Một văn bản khác cũng rất đáng lưu ý được ban hành trong giai đoạn này là Nghị định số 235/HĐBT ngày 18/9/1985 của Hội Đồng Bộ trưởng về cải tiến chế độ tiền lương của công nhân, viên chức và các lực lượng vũ trang “Bãi bỏ chế độ cung cấp hiện vật theo giá bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng tiền do quỹ hàng hoá bảo đảm” [17].
Nghị định này ra đời là một thay đổi có tính bước ngoặt trong nhận thức về tiền lương đối với công nhân, viên chức của Đảng và Nhà nước ta. Nhìn chung, trong giai đoạn đầu những năm 1980, nhiều văn bản về công chức được ban hành nhưng vẫn mang tính tản mạn, ứng phó với thời cuộc chưa mang tính hệ thống, đồng bộ, chưa có sự phân biệt công chức với các đối tượng khác làm việc cho Nhà nước. Thậm chí tên gọi các đối tượng làm việc cho Nhà nước cũng không thống nhất, có văn bản dùng thuật ngữ nhân viên, có văn bản dùng thuật ngữ viên chức, có văn bản lại dùng thuật ngữ công nhân, viên chức.