Chương 1 SỰ HÌNH THÀNH VÀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA VẬN ĐỘNG HÀNH LANG 1. Vận động hành lang - lịch sử và định nghĩa 1. Lịch sử vận động hành lang Vận động hành lang (lobby) được lấy theo tên địa điểm mà hoạt động này diễn ra đầu tiên trong lịch sử, đó là hành lang của Nghị viện Anh quốc, nơi mà trong thời gian nghỉ giải lao, các nghị sĩ thường trao đổi với đồng nghiệp hoặc với bất kỳ người nào để bổ sung thông tin về vấn đề đang được thảo luận hoặc quyết định tại Nghị viện. Lịch sử của khái niệm vận động hành lang có lẽ bắt nguồn từ bối cảnh ra đời và hoạt động của Nghị viện Anh quốc.
Trong cơ chế hai viện của Anh quốc, thành viên Viện nguyên lão (Thượng viện) thường chủ yếu đại diện cho quyền lợi của các lãnh chúa, rất gắn bó với quyền lợi của Hoàng gia và hưởng tước lộc cả đời từ Hoàng gia, do đó đại đa số nhân dân ít được tiếp cận với họ. Bổ sung cho sự thiếu hụt này là cơ chế Viện dân biểu (Common House) với nguyên nghĩa là Nghị viện của “thường dân”. Thành viên Viện dân biểu do nhân dân trực tiếp bầu ra và họ có được tái cử hay không là tùy thuộc vào sự tin cậy của cử tri [5]. Mặc dù phải phục vụ lợi ích chính trị của các đảng phái khác nhau, nhưng các vị dân biểu vẫn coi việc đại diện cho quyền lợi của cử tri đã bầu ra họ là yếu tố quan trọng, quyết định việc thắng cử trong đợt bầu cử tiếp theo.
Vì vậy, họ luôn coi trọng sự ủng hộ của cử tri và giữ mối liên hệ chặt chẽ với cử tri. Mỗi lần đến dự các kỳ họp, các vị dân biểu thường dành thời gian đọc tài liệu, trao đổi với đồng nghiệp tại phòng chờ hoặc hành lang của Nghị viện, nơi có đặt các dãy ghế dài, bàn đọc… Theo quy định của pháp 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com luật về Nghị viện thì các nghị sĩ có thể ra ngoài phòng họp để trao đổi với nhau hoặc với bất kỳ người nào nhằm bổ sung thông tin; đồng thời cũng cho phép công dân có mặt tại hành lang của tòa nhà Nghị viện để trình bày ý kiến, kiến nghị với các vị đại biểu của mình. Chính vì vậy, cử tri hoặc người đại diện cho họ thường đến khu hành lang này để gặp gỡ, bày tỏ quan điểm nhằm cung cấp thông tin, thuyết phục nghị sĩ bỏ phiếu ủng hộ hoặc không ủng hộ những vấn đề, chính sách hoặc dự luật sẽ hoặc đang được bàn thảo tại Nghị viện. Từ đó, thuật ngữ vận động hành lang (lobby) đã ra đời.
Đến đầu thế kỷ XIX, cùng với việc Quốc hội Mỹ cho phép công dân tiếp xúc với các nghị sĩ để vận động họ ủng hộ hoặc không ủng hộ đối với những chính sách, dự luật sẽ hoặc đang được xem xét tại Nghị viện, hoạt động vận động hành lang bắt đầu được thừa nhận rộng rãi. Hiến pháp Mỹ năm 1787 trong bản sửa đổi đầu tiên, bằng việc khẳng định quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp và yêu sách hoà bình, đã cung cấp cơ sở pháp lý cho cái gọi là “những nhóm lợi ích đặc biệt”. Theo đó, bất cứ một nhóm nào cũng đều có quyền yêu cầu các quan điểm của họ phải được sự lắng nghe của công chúng, của các cơ quan lập pháp, hành pháp và toà án. Từ đó đã hình thành một lớp người hoặc tổ chức chuyên nghiệp giữ vai trò trung gian, làm nhiệm vụ “con thoi” giữa cử tri hoặc các nhóm lợi ích với các nghị sĩ nhằm tác động đến những chính sách, dự luật.
Những người này được gọi là các nhà vận động hành lang (lobbyist). Họ hoạt động với mục đích trong sáng và được ghi nhận trong Hiến pháp. Bằng các cuộc gặp gỡ chính thức hoặc không chính thức, viết thư, kiến nghị, gọi điện thoại,… nhà vận động hành lang tham gia vào quá trình hình thành các quyết định của Nghị viện để đưa ra quyết định hoặc ban hành chính sách tốt hơn cho người hoặc nhóm lợi ích mà họ đại diện. Tuy nhiên, do hoạt động vận động hành lang thường gắn với những cuộc tiếp xúc cá nhân nên dần dần hoạt động này đã bị biến tướng.
Trong không ít trường 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hợp, vận động hành lang được miêu tả như một con “quái vật”, tìm mọi cách luồn lách vào các phòng, ban, hành lang nghị viện để làm lũng đoạn Quốc hội. Trước tình trạng đó, Quốc hội Mỹ đã ban hành nhiều đạo luật để đưa hoạt động vận động hành lang vào khuôn khổ như Luật đăng ký đại diện nước ngoài năm 1938, Luật liên bang về hoạt động vận động hành lang năm 1946, Luật về công khai hoạt động vận động hành lang năm 1995. Hoạt động vận động hành lang ở Quốc hội Mỹ do vậy đã có khuôn khổ hơn, trở thành phổ biến và được chấp nhận như một nghề tất yếu trong đời sống chính trị. Tại một số nước khác, nghề vận động hành lang cũng được thừa nhận, chẳng hạn như ở Cộng hòa Liên bang Đức, đạo luật ngày 21 tháng 9 năm 1972 quy định: đại diện các nhóm lợi ích có quyền đến Nghị viện, có những tiếp xúc cần thiết và có thể được mời tham gia các cuộc thảo luận của các Ủy ban của Quốc hội.
Tuy nhiên, các nhóm lợi ích này phải đăng ký với Chủ tịch Quốc hội biên bang nói rõ lý do hoạt động, cơ cấu của nhóm, tên của những người lãnh đạo và đại diện. Hoặc như ở Québec, Canada, ngày 13 tháng 6 năm 2002, Quốc hội bang Québec, Canada đã ban hành Luật về đạo đức và tính minh bạch của vận động hành lang. Mục tiêu của đạo luật này là nhằm tăng cường tính minh bạch trong hoạt động vận động hành lang của những người nắm giữ chính quyền và đảm bảo cho các hoạt động vận động hành lang được tiến hành theo đúng các nguyên tắc do luật định. Ngoài ra, Phụ lục 9 của quy tắc về thủ tục làm việc của Nghị viện châu Âu quy định 10 điểm về vận động hành lang.
Theo đó, nhà vận động hành lang được cấp giấy phép ra vào khu vực làm việc của Nghị viện để cung cấp thông tin cho các nghị sĩ nhằm đạt lợi ích riêng của họ hoặc cho bên thứ ba. Nhà vận động hành lang phải tuyệt đối tuân thủ đạo đức và tiêu chuẩn đối với nhà vận động hành lang, không được lấy thông tin bằng bất cứ hành động không trung thực nào và phải công khai các hoạt động có trả tiền công. Các 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nghị sĩ cũng phải làm bản công bố chi tiết các hoạt động nghề nghiệp và không được nhận bất cứ quà biếu hay tiền trong khi thi hành nhiệm vụ. Có thể nói, vận động hành lang là một thực tế không thể thiếu trong đời sống chính trị, nó phát triển “đồng hành” cùng với sự phát triển của hệ thống chính trị tại mỗi quốc gia, thậm chí vượt ra ngoài khuôn khổ các quan hệ trong nội bộ của một quốc gia và trong không ít trường hợp, trở thành những vấn đề quốc tế có tính thời sự.
Vậy, vận động hành lang là gì? 1. Định nghĩa vận động hành lang Theo từ điển, lobby (danh từ): hành lang ở Nghị viện (a lobby politician: người hoạt động chính trị ở hành lang hoặc người hoạt động chính trị ở hậu trường). Lobby (động từ): vận động ở hành lang (đưa ra hoặc thông qua một đạo luật ở Nghị viện) hoặc lui tới hành lang Nghị viện tranh thủ lá phiếu của nghị sĩ. Vận động hành lang là cố gắng gây ảnh hưởng đến suy nghĩ của những nhà lập pháp hay các quan chức chính quyền khác để ủng hộ hay phản đối một vấn đề cụ thể, như vận động hành lang để bảo vệ môi trường tốt hơn, vận động hành lang chống lại sự gia tăng của vũ khí hạt nhân [19].
Dưới góc độ của những nhà nghiên cứu: - Vận động hành lang (lobby) về nghĩa đen gốc tiếng Anh, mọi người đều biết đó là hành lang rộng của nhà Quốc hội, là nơi chờ đợi trong tiền sảnh của các khách sạn hay toà nhà lớn. Nhưng lobby còn có nghĩa bóng rất thông dụng, đó là “vận động người có chức, có quyền nhằm giúp mình đạt được mục đích gì đó về kinh tế, chính trị, xã hội,.” [16]; - Vận động hành lang nghĩa là nỗ lực có chủ ý để gây ảnh hưởng đến các quyết định chính trị thông qua nhiều hình thức vận động nhằm vào các nhà hoạch định chính sách; 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Nói một cách đơn giản, vận động hành lang là thuyết phục người được vận động ban hành chính sách theo ý muốn của người vận động. Vấn đề cần vận động có thể là một dự luật hoặc đơn giản chỉ để yêu cầu nghị sĩ tiếp xúc thường xuyên hơn với một nhóm cử tri nào đó. Nói một cách khái quát thì vận động hành lang là đưa ra chính kiến của một nhóm lợi ích đối với một chính sách của Nhà nước và tác động để biến đổi chính sách đó theo nhu cầu của nhóm lợi ích [8].
Dưới góc độ của các chuyên gia vận động hành lang: - Vận động hàng lang là vận động giùm cho người khác về một vấn đề mà người đó không hiểu rõ đường đi nước bước, họ không biết phải vận động như thế nào, vận động ai để đề đạt được ý nguyện của họ lên cơ quan lập pháp (Ann Sullivan, chuyên viên vận động hành lang ở Washington) [2]; - Vận động hành lang có thể được hiểu một cách rất đặc trưng là hoạt động nhằm tạo ảnh hưởng đến tiến trình ban hành quyết định hoặc có thể mang một nghĩa rộng hơn thế nữa [16]; - Vận động hành lang là hoạt động có hệ thống và được thực hiện một cách không chính thức để tác động đến những người có thẩm quyền ra quyết định [3]. Tính không chính thức ở đây được hiểu rằng, vận động hành lang tuy không phải là một thủ tục bắt buộc của quy trình ra chính sách, quyết định nhưng lại có tác dụng bổ sung cho quá trình ra chính sách, quyết định của người có thẩm quyền.