Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1. Một số khái niệm quan trọng 1. Tham nhũng Theo Từ điển Tiếng Việt, “tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân dân lấy của” [54, tr. Theo nghĩa rộng, tham nhũng được hiểu là hành vi của bất kỳ người nào có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao nhiệm vụ, quyền hạn và lợi dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc nhiệm vụ được giao để vụ lợi.
Luật PCTN đã được sửa đổi, bổ sung một số điều và được Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 23 tháng 11 năm 2012 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 02 năm 2013) định nghĩa: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” [37, Điều 1, khoản 2]. Người có chức vụ, quyền hạn chỉ giới hạn ở những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc hệ thống chính trị; nói cách khác là ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách, vốn, tài sản của Nhà nước. Giáo trình Lý luận và pháp luật về PCTN thì cho rằng: Về khái niệm, cho đến thời điểm hiện nay chưa có một định nghĩa chung về tham nhũng được thừa nhận và áp dụng một cách chính thức và rộng rãi trên phạm vi toàn cầu. Công ước của Liên hợp quốc (United Nations Convention against Corruption – UNCAC) – văn kiện pháp lý quốc tế cơ bản nhất về vấn đề này hiện nay không đưa ra một định nghĩa về tham nhũng.
Thay vào đó, 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com UNCAC chỉ xác định một tập hợp những hành vi cần được coi là tham nhũng. Nguyên nhân chính của tình trạng trên là do những nỗ lực xây dựng một định nghĩa chung về tham nhũng luôn gặp phải những khó khăn xuất phát từ sự khác biệt về nhận thức, quan điểm giữa các quốc gia liên quan không chỉ đến các khía cạnh về pháp lý, văn hóa, mà đôi khi là cả về chính trị, của tham nhũng. Mặc dù vậy, từ trước đến nay đã có một vài định nghĩa về tham nhũng được nêu trong các từ điển có uy tín hoặc do một số tổ chức quốc tế công bố dưới đây. Ở góc độ chung nhất, thuật ngữ “tham nhũng” (corruption) có gốc là một động từ tiếng La-tinh "corruptus” - nghĩa là lạm dụng (abuse), phá hoại (destroy) hay vi phạm (break) [57].
Như vậy, từ gốc rễ của nó, thuật ngữ “tham nhũng” hàm ý những hành vi trái phép hoặc bất hợp pháp [24, tr. Quan điểm như trên về tham nhũng cũng có thể tìm thấy trong một số từ điển tiếng Anh hiện đại. Ví dụ, Từ điển Oxford đầy đủ (The Oxford Unabridged Dictionary) định nghĩa corruption là: “sự bóp méo hay phá hoại tính liêm chính trong thực thi công vụ bằng cách hối lội hoặc đối xử thiên vị. Tuy nhiên, có một định nghĩa giản dị về tham nhũng của Ngân hàng thế giới (World Bank - WB) thường được viện dẫn trên thực tế thì tham nhũng là “hành vi lạm dụng quyền lực công để thu lợi ích riêng” (the abuse of public office for private gain).
Tổ chức Minh bạch quốc tế (Transparency International - TI) – một tổ chức phi chính phủ quốc tế hàng đầu hoạt động trong lĩnh vực chống tham nhũng cũng đưa ra một định nghĩa tương tự, theo đó, tham nhũng được xem là “hành động lạm dụng quyền lực được giao để làm giàu bất chính hoặc bất hợp pháp cho 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com bản thân hoặc cho những người thân cận của một bộ phận nhân viên công quyền, có thể là các nhà chính trị hoặc viên chức [56, tr. Trong số 6 điều ước quốc tế chủ chốt về chống tham nhũng tính đến thời điểm hiện nay, duy nhất chỉ có Công ước Luật dân sự về chống tham nhũng của Hội đồng châu Âu (Council of Europe Civil Law Conventions on Corruption) (thông qua tại các cuộc họp thượng đỉnh lần thứ hai ở Strasbourg tháng 10/1997) có đưa ra định nghĩa tham nhũng, theo đó, tham nhũng được xác định là: …việc đòi hỏi, gợi ý, đưa ra hoặc nhận trực tiếp hay gián tiếp của hối lộ hoặc lợi thế bất chính khác, hay triển vọng về của hối lộ hay lợi thế bất chính đó, làm ảnh hưởng đến sự thực hiện đúng đắn nhiệm vụ hoặc công việc của người nhận hối lộ hoặc nhận lợi thế bất chính hoặc triển vọng của người đưa hối lộ hay lợi thế bất chính đó [24, tr. Như vậy, có thể thấy theo quan điểm được thừa nhận rộng rãi, tham nhũng là hành động của những người có chức, có quyền cố tình làm sai lệch các quy tắc chuẩn mực công vụ để trục lợi bất hợp pháp. Phòng chống tham nhũng Tính đến sự đa dạng về chế độ chính trị, hệ thống pháp lý của các quốc gia trên thế giới nên Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng không đưa ra khái niệm chung về tham nhũng, cũng như khái niệm về PCTN.
Tuy nhiên, Công ước quy định về các biện pháp phòng ngừa cũng như các yêu cầu về hình sự hóa đối với các hành vi tham nhũng được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn trong cả khu vực công và tư. Ở Việt Nam, Luật PCTN và các văn bản pháp luật khác về vấn đề này cũng không đưa ra một khái niệm về PCTN. Tuy nhiên, từ những nội dung quy định trong Luật này, có thể hiểu PCTN là tổng thể những biện pháp mà 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com một nhà nước áp dụng để ngăn chặn (phòng) và xử lý (chống) những hành vi tham nhũng. Những biện pháp đó có thể là lập pháp (ban hành các văn bản pháp luật để điều chỉnh những hành vi tham nhũng), hành pháp (thực hiện những quy định pháp luật về PCTN), tư pháp (xử lý những hành vi tham nhũng theo như luật định), hoặc những biện pháp giáo dục, tuyên truyền để nâng cao nhận thức, ý thức trách nhiệm của những chủ thể có liên quan về vấn đề này.
Cơ quan phòng chống tham nhũng Theo cách hiểu thông thường, cơ quan PCTN là những thiết chế do nhà nước thành lập để thực thi pháp luật về PCTN ở một quốc gia. Ở Việt Nam, Điều 73 khoản 1 Luật PCTN (được sửa đổi, bổ sung năm 2007) quy định: Ban chỉ đạo trung ương về PCTN do Thủ tướng Chính phủ đứng đầu có trách nhiệm chỉ đạo, phối hợp, kiểm tra, đôn đốc hoạt động PCTN trong phạm vi cả nước. Giúp việc cho Ban Chỉ đạo trung ương về PCTN có bộ phận thường trực hoạt động chuyên trách. Như vậy, theo quy định này, cơ quan nòng cốt về PCTN của nước ta là Ban chỉ đạo trung ương về PCTN.Tuy nhiên, sau nhiều năm thực hiện Luật PCTN, mô hình Ban Chỉ đạo trung ương về PCTN do Thủ tướng đứng đầu đã bộc lộ nhiều hạn chế, vì vậy, trong Luật PCTN sửa đổi năm 2012 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 02 năm 2013) thì mô hình này đã bị bãi bỏ.
Theo đó, Ban Chỉ đạo trung ương về PCTN được chuyển sang trực thuộc Bộ Chính trị, và người đứng đầu Ban Chỉ đạo Trung ương về PCTN là Tổng Bí thư. Cùng với sự chuyển đổi đó, Ban Nội chính Trung ương được tái lập, đóng vai trò là cơ quan thường trực giúp Ban Chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ của mình. Điều 75 Luật PCTN (được sửa đổi, bổ sung ngày 23 tháng 11 năm 2012) quy định: "Trong TTCP, Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có đơn vị chuyên trách về PCTN." 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Như vậy, hiện nay ở Việt Nam có một hệ thống cơ quan PCTN nằm trong cả hai hệ thống của Đảng và Nhà nước. Các cơ quan này có chung một chức năng là ngăn ngừa và xử lý các hành vi tham nhũng, song có những nhiệm vụ khác nhau, ở những cấp độ và phạm vi hoạt động khác nhau.
Trong hệ thống này, Ban Chỉ đạo trung ương về PCTN trực thuộc Bộ Chính trị có vị trí cao nhất, nhưng giữ vai trò là cơ quan chỉ đạo ở tầm vĩ mô, xác lập ra những đường lối, chính sách về PCTN. Trong khi đó TTCP và các cơ quan chuyên trách của Bộ Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao giữ vai trò là những đơn vị hành động, có nhiệm vụ trực tiếp thực thi pháp luật (giám sát, điều tra, truy tố) những hành vi tham nhũng. Bản chất, nguyên nhân, hậu quả và những giải pháp cơ bản về phòng chống tham nhũng 1. Bản chất của tham nhũng Từ những khái niệm nêu trên, đầu tiên có thể thấy rằng tham nhũng mang bản chất là những hành vi phi nghĩa, phi pháp.
Tuy nhiên, cần thấy rằng hành vi tham nhũng có những điểm khác nhất định so với những hành vi vi phạm pháp luật thông thường, thể hiện qua hai khía cạnh chủ yếu sau đây [24, tr.24] Thứ nhất, về mục đích, trong mọi trường hợp, một hành vi chỉ bị coi là tham nhũng khi nhằm mục đích thu lợi riêng (cho cá nhân hay người thân của kẻ thực hiện). Thứ hai, trong đa số (nhưng không phải mọi trường hợp, ví dụ với hành vi đưa hay môi giới hối lộ…) chủ thể của hành vi tham nhũng là người được giao một thẩm quyền nhất định. Nói cách khác, chủ thể của hành vi tham nhũng thông thường là những chủ thể đặc biệt, có chức quyền hay vị thế trong xã hội. Ở góc độ khác, có thể thấy bản chất của tham nhũng gắn liền 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com với sự lạm dụng quyền lực, là sự tha hóa của quyền lực – một hiện tượng có tính chất quy luật xét trên phương diện tâm lý học hành vi của loài người.
Về khía cạnh này, một nhà tư tưởng sống vào thế kỷ trước là Lord Acton (1834-1902) đã có một nhận định nổi tiếng: “Quyền lực có xu hướng dẫn tới sự đồi bại, quyền lực độc đoán sẽ dẫn tới sự đồi bại tuyệt đối” (Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely). Tiếp đó, khái niệm quyền lực trong tham nhũng về cơ bản là quyền lực nhà nước (hay quyền lực công, mặc dù trên thực tế nó không chỉ giới hạn trong dạng quyền lực này). Hành vi tham nhũng về cơ bản là sự lạm dụng quyền lực nhà nước, bởi chính các cơ quan, công chức nhà nước. Theo cách tiếp cận này, như đã nêu ở các phần trên, tham nhũng có tính chất là một “căn bệnh” chung, mang tính cố hữu của mọi nhà nước, bất kể thuộc thể chế chính trị nào.