Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động thi hành án dân sự giữ vị trí then chốt trong chu trình tố tụng, biến các phán quyết tư pháp thành hiện thực trên thực tế. Giai đoạn 2016 – 2018 ghi nhận sự gia tăng mạnh mẽ về quy mô thụ lý trên toàn quốc: năm 2016 thụ lý 836.642 việc với 144.524 tỷ đồng; năm 2017 tăng lên 882.576 việc với 172.959 tỷ đồng; đến năm 2018 đạt mốc 927.512 việc tương ứng 196.001 tỷ đồng. Số việc thi hành xong tăng dần từ 530.388 việc (2016) lên 571.708 việc (2018), bảo đảm nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước và quyền lợi của đương sự.

Tuy nhiên, áp lực công việc chủ yếu dồn lên cấp cơ sở, nơi các Chi cục Thi hành án dân sự trực tiếp giải quyết hơn 80% tổng số lượng vụ việc. Thực tiễn áp dụng pháp luật phát sinh nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng: tỷ lệ thu hồi về tiền luôn ở mức thấp dưới 40%, lượng án tồn đọng chuyển kỳ sau lớn (năm 2018 chuyển kỳ sau hơn 144.000 tỷ đồng), tình trạng đương sự chống đối, tẩu tán tài sản diễn biến phức tạp.

Mục tiêu của luận văn là làm sáng tỏ nền tảng lý luận về tổ chức và hoạt động của Chi cục Thi hành án dân sự; đánh giá toàn diện các quy định hiện hành theo Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014); phân tích số liệu thực tiễn giai đoạn 2016 – 2018; đồng thời tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế để đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ. Luận văn hướng đến mục tiêu nâng tỷ lệ thi hành án xong về tiền thêm từ 3% đến 5% mỗi năm, rút ngắn 15% thời gian tổ chức thi hành và bảo vệ tính nghiêm minh của pháp luật.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng Thuyết quyền lực công và Quản trị tư pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo tinh thần Nghị quyết số 48-NQ/TW và Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị. Hệ thống khái niệm trọng tâm bao gồm:

  1. Chi cục Thi hành án dân sự: Cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện trực thuộc Cục Thi hành án dân sự cấp tỉnh, thực hiện quyền lực tư pháp hành chính nhằm cưỡng chế thi hành các bản án, quyết định có hiệu lực.
  2. Chấp hành viên: Công chức chuyên môn được Nhà nước giao quyền hạn độc lập tương đối để trực tiếp áp dụng trình tự, thủ tục thi hành án.
  3. Biện pháp bảo đảm và cưỡng chế thi hành án: Hệ thống công cụ pháp lý từ phong tỏa tài khoản, tạm giữ tài sản đến kê biên, phát mại tài sản theo Điều 66 đến Điều 133 Luật Thi hành án dân sự.

Bên cạnh đó, nghiên cứu vận dụng 7 nguyên tắc căn bản: nguyên tắc bảo đảm hiệu lực bản án (Điều 106 Hiến pháp 2013, Điều 4 Luật Thi hành án dân sự), nguyên tắc bảo đảm quyền yêu cầu thi hành án (Điều 7, Điều 7a), nguyên tắc kết hợp tự nguyện và cưỡng chế (thời hạn tự nguyện 10 ngày theo Điều 45), nguyên tắc thỏa thuận (Điều 6), nguyên tắc phối hợp liên ngành (Điều 11), nguyên tắc bồi thường thiệt hại (Điều 10) và nguyên tắc chịu sự giám sát của Nhân dân (Điều 12 Luật Thi hành án dân sự, Điều 8 Hiến pháp 2013).

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp phương pháp định tính và định lượng trên nguồn dữ liệu thứ cấp quy mô lớn từ Báo cáo số 354/2016/BC-BTP, Báo cáo số 344/2017/BC-BTP và Báo cáo số 276/2018/BC-BTP của Bộ Tư pháp. Phạm vi khảo sát bao quát toàn bộ 63 Cục Thi hành án dân sự cấp tỉnh và hơn 700 Chi cục Thi hành án dân sự cấp huyện trong khung thời gian từ năm 2009 đến năm 2020.

Phương pháp phân tích chuẩn tắc được dùng để đối chiếu các điều luật trong Luật Thi hành án dân sự năm 2014, Nghị định số 62/2015/NĐ-CP, Thông tư số 02/2017/TT-BTP với thực tiễn áp dụng. Phương pháp so sánh luật học phân tích 4 mô hình thi hành án tiêu biểu trên thế giới: mô hình Thừa phát lại tự do tại Pháp, mô hình trực thuộc Tòa án tại Trung Quốc, mô hình Chấp hành viên bán độc lập tại Đức và mô hình Tòa thi hành án kết hợp Chấp hành viên tại Nhật Bản. Việc lựa chọn phương pháp này bảo đảm tính khách quan, giúp nhận diện rõ sự xung đột giữa các văn bản quy phạm pháp luật và những rào cản tổ chức bộ máy.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

  1. Áp lực quá tải nhân sự tại cấp Chi cục: Tính đến ngày 30/9/2018, toàn hệ thống có 4.112 Chấp hành viên, 729 Thẩm tra viên và 1.791 Thư ký thi hành án. Với tổng số 914.083 việc phải thi hành trong năm 2018, bình quân một Chấp hành viên phải thụ lý trên 220 vụ việc/năm, vượt xa định mức chuẩn. Công tác kiện toàn lãnh đạo vẫn chậm trễ khi quy hoạch Chi cục trưởng giai đoạn 2018 – 2021 mới chỉ hoàn thành tại 24/63 địa phương.
  2. Khoảng cách lớn giữa kết quả giải quyết việc và kết quả thu hồi tiền: Tỷ lệ thi hành xong về việc duy trì mức cao và tăng đều qua các năm: đạt 78,53% (2016), 79,25% (2017) và 80,30% (2018). Ngược lại, tỷ lệ giải quyết xong về tiền rất thấp, chỉ đạt 38,31% (35.242 tỷ đồng năm 2017) và 38,35% (34.520 tỷ đồng năm 2018).
  3. Nút thắt trong xử lý nợ của các tổ chức tín dụng và bán đấu giá tài sản: Án liên quan đến tín dụng, ngân hàng chiếm tỷ trọng tiền áp đảo. Năm 2017 có 22.473 việc với 99.311 tỷ đồng (chiếm 60,74% tổng số tiền cả nước); năm 2018 tăng lên 24.907 việc với 108.999 tỷ đồng (chiếm 62,1% tổng tiền), nhưng tỷ lệ thi hành xong về tiền chỉ đạt 22,55%. Tình trạng tài sản kê biên bán đấu giá không thành từ 3 lần trở lên còn rất lớn: 7.651 việc trị giá 15.235 tỷ đồng năm 2016 và 5.225 việc trị giá 6.999 tỷ đồng năm 2017.
  4. Hiệu quả của biện pháp cưỡng chế tác động đến ý thức tự nguyện: Năm 2016 ra quyết định cưỡng chế 11.901 trường hợp, có 1.428 trường hợp tự nguyện thi hành; năm 2018 ra quyết định cưỡng chế 9.857 trường hợp thì có 869 trường hợp tự nguyện thi hành án trước khi tổ chức lực lượng.

Thảo luận kết quả

Thực trạng tỷ lệ thi hành án về tiền thấp xuất phát từ sự xung đột pháp luật giữa Luật Thi hành án dân sự với Luật Đất đai, Luật Nhà ở và Luật Các tổ chức tín dụng trong khâu xử lý tài sản thế chấp. Thủ tục xác minh điều kiện thi hành án còn rườm rà, thiếu cơ chế phong tỏa tài sản tức thời khiến đương sự dễ dàng chuyển dịch tài sản. So với mô hình của Pháp – nơi Thừa phát lại vận hành linh hoạt dưới dạng công ty thương mại tự chủ tài chính, hay mô hình Nhật Bản với cơ chế cưỡng chế gián tiếp theo Điều 172 Luật Thi hành án dân sự Nhật Bản, hệ thống cơ quan thi hành án hành chính tập trung của Việt Nam bộc lộ sự chậm trễ trong phối hợp liên ngành.

Dữ liệu nghiên cứu giai đoạn 2016 – 2018 có thể được trực quan hóa qua biểu đồ cột kép so sánh tương quan giữa tỷ lệ giải quyết về việc (duy trì 78% – 80%) và tỷ lệ giải quyết về tiền (chỉ quanh mức 38%), kết hợp bảng thống kê chi tiết cơ cấu nợ tín dụng chiếm trên 60% tổng lượng tiền phải thi hành. Điều này chứng minh rằng việc hoàn thiện thể chế không chỉ dừng lại ở quy trình thủ tục mà phải gắn với cải cách đồng bộ cơ chế định giá và bán đấu giá tài sản tư pháp.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Sửa đổi, bổ sung đồng bộ các quy phạm pháp luật (Chủ thể: Quốc hội, Bộ Tư pháp; Lộ trình: 2021 – 2025):
    • Sửa đổi Luật Thi hành án dân sự nhằm rút ngắn thời hạn thông báo tự nguyện thi hành án từ 10 ngày xuống 5 ngày đối với các vụ việc đương sự có biểu hiện tẩu tán tài sản;
    • Quy định rõ trách nhiệm giải thích bản án của Tòa án trong thời hạn tối đa 15 ngày kể từ khi nhận được yêu cầu của Chi cục Thi hành án dân sự;
    • Thiết lập quy trình rút gọn xử lý tài sản bảo đảm của các tổ chức tín dụng, giảm 20% thời gian thẩm định giá lại tài sản.
  2. Kiện toàn mô hình tổ chức và chuẩn hóa nhân sự (Chủ thể: Bộ Tư pháp, Tổng cục Thi hành án dân sự; Lộ trình: 2021 – 2023):
    • Tăng cường biên chế cho các Chi cục Thi hành án dân sự trọng điểm, hướng đến định mức tối đa 150 việc/Chấp hành viên/năm;
    • Hoàn thành 100% việc phê duyệt quy hoạch chức danh Chi cục trưởng, Phó Chi cục trưởng tại tất cả 63 địa phương;
    • Tổ chức ít nhất 20 lớp bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu hàng năm cho Chấp hành viên về kỹ năng xử lý tranh chấp tài sản phức tạp.
  3. Nâng cao hiệu quả phối hợp liên ngành (Chủ thể: Chi cục Thi hành án dân sự, Viện kiểm sát, Công an, UBND cấp huyện; Thực hiện thường xuyên):
    • Thực hiện nghiêm Quy chế liên ngành số 14/2013/QCLN, bảo đảm 100% các cuộc cưỡng chế có kế hoạch huy động lực lượng được Công an địa phương phê duyệt và bố trí quân số hỗ trợ kịp thời trong vòng 24 giờ;
    • Tăng cường trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc xác minh tình trạng cư trú và tài sản của người phải thi hành án.
  4. Đẩy mạnh chuyển đổi số và xã hội hóa thi hành án (Chủ thể: Chính phủ, Bộ Tư pháp; Lộ trình: 2022 – 2026):
    • Xây dựng cơ sở dữ liệu điện tử liên thông giữa Chi cục Thi hành án dân sự với Văn phòng đăng ký đất đai và hệ thống ngân hàng thương mại để tra cứu, phong tỏa tài khoản trực tuyến;
    • Mở rộng thẩm quyền tống đạt và trực tiếp thi hành án cho các Văn phòng Thừa phát lại theo mô hình xã hội hóa của Pháp, phấn đấu giảm tải 15% khối lượng công việc cho hệ thống Chi cục công lập.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Chấp hành viên, Thẩm tra viên, Thư ký thi hành án tại hơn 700 Chi cục Thi hành án dân sự: Nắm vững các căn cứ pháp lý, kỹ năng xử lý điểm nghẽn trong xác minh điều kiện thi hành án, áp dụng biện pháp bảo đảm và tổ chức cưỡng chế an toàn, đúng luật.
  2. Cơ quan quản lý và hoạch định chính sách thuộc Bộ Tư pháp, Tổng cục Thi hành án dân sự: Sử dụng kho dữ liệu thống kê giai đoạn 2016 – 2018 và hệ thống luận cứ khoa học để phục vụ việc sửa đổi Luật Thi hành án dân sự, hoàn thiện các thông tư hướng dẫn chức danh nghiệp vụ.
  3. Luật sư, Chuyên viên pháp chế ngân hàng và các tổ chức tín dụng: Tiếp cận cái nhìn thực tế về quy trình xử lý tài sản bảo đảm, tháo gỡ vướng mắc trong thu hồi các khoản nợ xấu trị giá hàng nghìn tỷ đồng tại các cơ quan thi hành án.
  4. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Luật Dân sự, Tư pháp: Tham khảo nguồn tài liệu chuyên khảo có tính hệ thống cao, phục vụ giảng dạy, nghiên cứu so sánh pháp luật thi hành án dân sự giữa Việt Nam và các nước phát triển.

Câu hỏi thường gặp

Chi cục Thi hành án dân sự có vị trí pháp lý như thế nào trong hệ thống cơ quan nhà nước? Chi cục Thi hành án dân sự là cơ quan chuyên trách cấp huyện, trực thuộc Cục Thi hành án dân sự cấp tỉnh, thực hiện chức năng trực tiếp tổ chức thi hành bản án, quyết định dân sự theo Điều 13 Luật Thi hành án dân sự 2014 và chịu sự quản lý thống nhất của Bộ Tư pháp.

Tại sao tỷ lệ giải quyết án về tiền (khoảng 38%) luôn thấp hơn nhiều so với tỷ lệ về việc (trên 80%)? Do phần lớn lượng tiền tập trung trong các vụ án tín dụng, ngân hàng (chiếm 62,1% tổng tiền năm 2018). Tài sản thế chấp thường bị tranh chấp, kê biên phát mại gặp khó khăn với hơn 5.000 vụ việc bán đấu giá từ 3 lần trở lên không có người mua.

Người phải thi hành án có bao nhiêu ngày để tự nguyện chấp hành trước khi bị cưỡng chế? Căn cứ Điều 45 Luật Thi hành án dân sự sửa đổi năm 2014, thời hạn tự nguyện thi hành án là 10 ngày kể từ ngày người phải thi hành án nhận được hoặc được thông báo hợp lệ quyết định thi hành án.

Kinh nghiệm quốc tế của Pháp mang lại bài học gì cho công tác thi hành án tại Việt Nam? Pháp phát triển mô hình Thừa phát lại tự do, độc lập với ngân sách nhà nước và được hỗ trợ bởi 3 cấp Hội đồng (Tỉnh, Vùng, Quốc gia). Việt Nam có thể học hỏi để mở rộng mô hình xã hội hóa, chia sẻ áp lực cho các Chi cục công lập.

Quyền hạn của Chấp hành viên Chi cục khi đương sự cố tình tẩu tán tài sản là gì? Chấp hành viên có quyền áp dụng ngay các biện pháp bảo đảm theo Điều 66 Luật Thi hành án dân sự như phong tỏa tài khoản, tạm giữ tài sản, giấy tờ và yêu cầu cơ quan đăng ký quyền sở hữu tạm dừng đăng ký, chuyển dịch tài sản.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và 7 nguyên tắc cơ bản điều chỉnh tổ chức, hoạt động của Chi cục Thi hành án dân sự trong Nhà nước pháp quyền.
  • Phân tích sâu sắc bức tranh thực tiễn giai đoạn 2016 – 2018 với quy mô xử lý trên 900.000 việc và gần 200.000 tỷ đồng, làm rõ nghịch lý giữa tỷ lệ giải quyết việc cao (80,30%) và tỷ lệ thu hồi tiền thấp (38,35%).
  • Đánh giá kinh nghiệm thực tiễn từ 4 mô hình quốc tế (Pháp, Đức, Nhật Bản, Trung Quốc) để định vị mô hình phù hợp cho Việt Nam.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược bao gồm hoàn thiện lập pháp, chuẩn hóa đội ngũ Chấp hành viên, siết chặt phối hợp liên ngành và đẩy mạnh số hóa liên thông dữ liệu tài sản.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng cho giai đoạn cải cách tư pháp 2021 – 2026, kêu gọi các nhà nghiên cứu và cán bộ thực tiễn tiếp tục chung tay hoàn thiện thể chế thi hành án dân sự vững mạnh.