Chương 1: Giới thiệu về nghiên cứu Chương 2: Cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện Chương 3: Thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện Chương 4: Giải pháp hoàn thiện về tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước thực hiện 14 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG ĐỐI VỚI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN 2. Tổng quan về chi ngân sách nhà nước và kiểm toán hoạt động 2. Khái quát về chi ngân sách nhà nước 2. Khái niệm chi ngân sách nhà nước Chi NSNN được hiểu là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định hay nói cách khác chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng.
Chính vì vậy, chi NSNN gắn với những hoạt động, công việc và mục tiêu cụ thể. Tùy theo mục tiêu nhất định, chi NSNN được phân loại thành các khoản chi khác nhau song căn cứ vào mục đích, nội dung thì chi NSNN bao gồm: Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Quá trình của chi NSNN bao gồm: Quá trình phân phối cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng; và quá trình sử dụng là trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN đến mục đích hoặc đối tượng thụ hưởng mà không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Thông qua quá trình chi NSNN, Chính phủ thực hiện phân bổ, điều tiết các nguồn lực cũng như cung ứng các dịch vụ công cần thiết cho xã hội để đáp ứng nhu cầu chi tiêu về các lĩnh vực chính trị, kinh tế và an ninh quốc phòng; định hướng thị trường, bảo đảm ổn định và phát triển nền kinh tế vĩ mô cũng như an sinh xã hội đồng thời điều tiết thu nhập của các tầng lớp dân cư trong đời sống xã hội.
Từ các vấn đề phân tích trên có thể hiểu chi NSNN là toàn bộ các khoản chi được dự toán và do cơ quan có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định. Đặc điểm chi NSNN ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toán hoạt động Chi NSNN là một nội dung quan trọng, tác động và ảnh hưởng trực tiếp đến tính cân đối NSNN của quốc gia trong ngắn hạn và dài hạn. Chi NSNN không chỉ thuần túy cho mục đích tiêu dùng, hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước các cấp mà còn tác dụng thúc đẩy tăng trưởng nền kinh tế, tăng cường cơ sở vật chất cho xã hội. 15 Chi NSNN có một số đặc điểm nổi bật, đó là các khoản chi gắn với quyền lực nhà nước và mang tính chất không hoàn trả trực tiếp đồng thời các khoản chi NSNN được xem xét, đánh giá hiệu quả trên bình diện vĩ mô.
Các khoản chi của NSNN được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm và công khai, minh bạch, công bằng đồng thời các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Chi NSNN phải bảo đảm tuân theo một số nguyên tắc nhất định, trong đó hai nguyên tắc quan trọng cần quán triệt là chi NSNN phải gắn chặt với các khoản thu để bố trí các khoản chi và phải bảo đảm yêu cầu tiết kiệm, hiệu quả trong việc bố trí ưu tiên các khoản chi tiêu của NSNN để thực hiện chủ trương, chính sách của Nhà nước theo các mục tiêu được xác định trong từng kỳ. Các nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; không được thực hiện nhiệm vụ chi khi chưa có nguồn tài chính, dự toán chi ngân sách làm phát sinh nợ khối lượng xây dựng cơ bản, nợ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên. Việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp và phải phù hợp với Luật đầu tư công và quy định của pháp luật có liên quan.
Quá trình hình thành và kết thúc ngân sách nói chung, chi ngân sách nói riêng được thực hiện theo chu trình của NSNN bao gồm: (i) Lập dự toán chi NSNN: Mục đích của giai đoạn này nhằm xác định các nhiệm vụ chi NSNN thực hiện trong năm kế hoạch; (ii) Chấp hành NSNN: Sau khi được Chính phủ, Ủy ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các đơn vị dự toán cấp I ở trung ương và địa phương thực hiện phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Nội dung chủ yếu của giai đoạn chấp hành NSNN là công tác tổ chức điều hành NSNN, tức là các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm đề ra những biện pháp cần thiết nhằm bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ chi ngân sách được giao, thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng; chấp hành kỷ cương, kỷ luật tài chính; (iii) Quyết toán NSNN: Đây là khâu cuối của chu trình ngân sách nhằm đánh giá và kiểm tra lại quá trình dự toán và chấp hành ngân sách. Kết thúc năm ngân sách, các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan đến chi ngân sách thực hiện khóa sổ kế toán và lập báo cáo quyết toán NSNN. Số liệu quyết toán NSNN phải chính xác, trung thực, đầy đủ và được lập, gửi theo đúng quy định về thời gian, mẫu biểu hướng dẫn làm cơ sở Bộ Tài chính tổng hợp quyết toán NSNN, trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội xem xét, phê chuẩn.
16 Hệ thống NSNN của Việt Nam có điểm khác biệt so với nhiều nước trên thế giới. Đó là tính ʺlồng ghép", NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm ngân sách cấp mình mà còn gồm cả ngân sách cấp dưới.
Ngân sách xã được lồng vào ngân sách cấp huyện; ngân sách huyện được lồng vào ngân sách tỉnh và ngân sách tỉnh được lồng vào NSNN. Với một số đặc điểm của chi NSNN phân tích nêu trên, theo quan điểm của nghiên cứu sinh kiểm toán hoạt động chi NSNN cần thiết phải được tổ chức gắn với quá trình hình thành và kết thúc một chu trình NSNN cũng như tiệm cận với phạm vi, tính chất, mục đích của nhiệm vụ chi NSNN trong từng giai đoạn và đối tượng cụ thể để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý, sử dụng chi NSNN. Nội dung của chi ngân sách nhà nước Chi NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và một số nội dung chi khác. Về chi đầu tư phát triển Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của NSNN, gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật.
Chi đầu tư phát triển được hiểu là các khoản chi làm gia tăng cơ sở vật chất và tiềm lực cho nền kinh tế để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Chi đầu tư xây dựng cơ bản là các khoản chi được Nhà nước đầu tư để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội và các dự án có tính chất liên vùng, dự án quan trọng của quốc gia, dự án phục vụ phát triển kinh tế, phúc lợi công cộng. (giao thông, thủy lợi, sân bay, cảng biển, viễn thông, trường học, bệnh viện.) để thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế cũng như nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân. Khoản chi này chiếm tỷ trọng lớn nhất trong chi đầu tư phát triển của NSNN.
Chi đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật. Mục đích của khoản chi này là Nhà nước can thiệp vào những khu vực kinh tế cần thiết để bảo đảm sự phát triển ổn định vĩ mô, cơ cấu hợp lý hoặc lĩnh vực thiết yếu ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống xã hội. Các khoản chi này chiếm tỷ trọng nhỏ và có xu hướng giảm dần trong thời gian gần đây. Về chi thường xuyên Chi thường xuyên là các khoản chi tiêu dùng từ quỹ NSNN để đáp ứng nhu cầu chi gắn liền với chức năng, nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội.
Đây là các khoản chi mặc dù không tạo ra sản phẩm vật chất ngay mà để tiêu dùng và sẽ tái sản xuất, phục vụ phát triển kinh tế trong tương lai. Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi: (i) Chi quản lý hành chính: Là khoản chi nhằm bảo đảm hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị các cấp từ trung ương xuống địa phương. Nội dung của khoản chi này bao gồm: Lương, phụ cấp và các khoản đóng góp theo lương; chi chuyên môn, nghiệp vụ; chi dịch vụ công cộng (điện, nước, điện thoại, xăng, văn phòng phẩm.); chi mua sắm, sửa chữa thường xuyên tài sản cố định, vật tư và các khoản chi khác. Trong chi quản lý hành chính, chi tiền lương, phục cấp và các khoản đóng góp theo lương thường chiếm tỷ trọng trên 60% tổng chi song chế độ tiền lương của công chức, viên chức còn bất cập, chưa phù hợp với thu nhập tiền lương của lĩnh vực tư nên cần thiết phải sớm có chính sách cải cách tiền lương trong lĩnh vực công gắn với tổ chức sắp xếp lại bộ máy nhà nước để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động công vụ.
(ii) Chi lĩnh vực an ninh, quốc phòng: Các khoản chi này để bảo đảm trật tự, chế độ xã hội cũng như để bảo vệ Nhà nước và phòng thủ quốc gia về sự đe dọa, xâm lược từ nước ngoài.