Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Những vấn đề chung về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy Hành chính chính nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật để thực hiện chức năng quản lý, điều hành (chức năng hành pháp) đối với mọi mặt của đời sống xã hội.
Hiện nay, cơ quan hành chính nhà nước phân loại theo cấp bậc hành chính-lãnh thổ có cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương gồm: Chính Phủ, các Bộ, Cơ quan ngang Bộ và cơ quan hành chính nhà nươc ở địa phương gồm: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, ủy ban nhân dân cấp huyện, ủy ban nhân dân cấp xã. Trong cơ cấu tổ chức của UBND cấp tỉnh có các CQCM trực thuộc theo quy định của pháp luật. Theo quy định tại Điều 9, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. CQCM thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan QLNN về ngành, lĩnh vực cấp trên [29].
Theo quy định tại Điều 3, Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Sở và cơ quan tương đương Sở là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh; thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh [30]. Theo Giáo trình Hành chính công của Học viện Hành chính quốc gia, thì các bộ phận thuộc cơ quan chấp hành tại địa phương thường được tổ chức theo nhóm các chức năng, nhằm giúp người đứng đầu hành pháp thực hiện đồng thời cả hai nhiệm vụ: quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn và giải quyết các vấn đề đòi hỏi của địa phương. Các bộ phận giúp việc để điều hành các hoạt động chuyên môn về quản lý hành chính nhà nước tại địa phương. Việc tổ chức thành các bộ phận chức năng gọi tên là Sở, phòng.
Sở, phòng là tên gọi chung nhất cho các cơ quan chức năng của cơ quan chấp hành tại địa phương. Việc hình thành các sở đều dựa trên nguyên tắc Luan van 11 chuyên môn hay tổng hợp. Tại các cơ quan hành chính đại phương, các sở có thể là chuyên ngành như công nghiệp, nông nghiệp, cũng có thể là sở tổng hợp như kế hoạch hay tài chính. Sở, phòng là cơ quan chuyên môn nên trên thực tế chịu sự quản lý của cả cơ quan hành chính địa phương và cơ quan hành chính cấp trên [17,tr.
Như vậy, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh, có cơ cấu tổ chức và hoạt động ổn định trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với một số ngành, lĩnh vực nhất định ở địa phương hoặc quan niệm CQCM là một bộ phận cấu thành của UBND, cụ thể là các Sở, Ban, Ngành của UBND là các cơ quan thực hiện chức năng quản lý chuyên môn trong phạm vi địa phương mình. CQCM được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc hai chiều và phụ thuộc vào UBND cùng cấp và CQCM cấp trên. Trực tiếp chịu sự chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh và gián tiếp chịu sự chỉ đạo về chuyên môn của cơ quan hành chính “ngành dọc” cấp trên theo quy định của pháp luật. Vị trí, chức năng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Mỗi cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước có một cách thức thành lập riêng trong khuôn khổ quy định của pháp luật.
Các văn bản pháp luật cho phép thành lập mang lại các địa vị pháp lý khác nhau cho từng cơ quan trong hệ thống tổ chức hành chính nhà nước. Địa vị pháp lý của từng cơ quan được xác định rõ ràng trong các hoạt động của từng cơ quan, tổ chức và của cả bộ máy hành chính nhà nước. Theo quy định của Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là cơ quan thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh [8]. Đó là, trình UBND cấp tỉnh dự thảo quyết định, chỉ thị; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính Nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý Nhà nước được giao; trình Chủ tịch Ủy UBND cấp tỉnh dự thảo quyết định, chỉ thị cá biệt thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
Ngoài ra, Sở còn giúp UBND cấp tỉnh quản lý Nhà nước đối với các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân, các hội và các tổ chức phi chính phủ thuộc các lĩnh vực quản lý của CQCM theo quy định của pháp luật; hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ngành, lĩnh vực quản lý đối với CQCM cấp dưới theo hệ thống ngành dọc. Luan van 12 Như vậy CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có vị trí tham mưu, giúp việc cho UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và đảm bảo sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác của địa phương; chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của CQCM cấp trên. Thủ trưởng CQCM thuộc UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND và CQCM cấp trên và khi cần thiết thì báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp. Chính phủ quy định tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh.
Với vị trí là CQCM thuộc UBND nên hoạt động của CQCM mang tính chất “tham mưu giúp việc” cho UBND trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cụ thể như dự thảo các quyết định, các chương trình, kế hoạch ngắn hạn, dài hạn, trung hạn và hàng năm, trên các lĩnh vực quản lý được phân công phụ trách hoặc giúp UBND quản lý một số hoạt động đối với tổ chức, cá nhân trong phạm vi thẩm quyền của UBND cùng cấp tại địa phương; tham mưu, dự thảo Nghị quyết về chính sách của ngành, lĩnh vực giúp HĐND cấp tỉnh; thực hiện những nhiệm vụ khi được UBND giao, phân cấp, ủy quyền cũng như thực hiện công tác thanh, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật đối với các cá nhân, tổ chức thuộc ngành, lĩnh vực quản lý Nhà nước tại địa phương. CQCM cấp tỉnh chịu sự hướng dẫn, chỉ đạo về chuyên ngành của cơ quan có thẩm quyền riêng ở Trung ương [xem phụ lục số 01,tr. Do hệ thống thứ bậc trong quản lý hành chính, CQCM cấp tỉnh đều có mối quan hệ với cơ quan chuyên môn ở cấp huyện. Huyện cũng được tổ chức có CQCM, về nguyên tắc không khác nhiều so với cấp tỉnh.
Cách thức tổ chức này của các CQCM ở Chính phủ và các cơ quan hành chính địa phương tạo nên một hình thức kết hợp vừa chịu trách nhiệm chuyên môn thống nhất vừa đảm bảo tính đặc thù của địa phương. Đó là sự phân công, phân cấp, phối hợp thực hiện quản lý ngành, lĩnh vực thống nhất từ trung ương tới địa phương 1. Đặc điểm của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện có đặc điểm chung là các CQCM thuộc UBND, có thẩm quyền chuyên môn với vị trí, tính chất tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoặc một số ngành, một số lĩnh vực ở địa phương; có cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động theo quy định của pháp luật nhằm giải quyết các công việc của công dân, tổ chức trong phạm vi thực hiện nhiệm vụ chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính Luan van 13 nước cùng cấp, bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến địa phương, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả và thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước của UBND cùng cấp ở địa phương. Tuy nhiên, đối với CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có đặc điểm riêng: - CQCM thuộc UBND khác với CQCM ở trung ương là Bộ và Cơ quan ngang Bộ, các CQCM thuộc UBND đóng vai trò “tham mưu, giúp UBND” thực hiện các chức năng quản lý nhà nước theo ngành trên địa bàn lãnh thổ.
Vì vậy, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh không phải là cơ quan hiến định, mà hiện nay được thành lập trên cơ sở các văn bản QPPL dưới luật quy định và điều chỉnh trực tiếp. - CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là CQCM thẩm quyền riêng thuộc bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương chỉ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực ở phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh. - Do đặc thù hoạt động theo ngành, lĩnh vực, nên CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có mối quan hệ “phụ thuộc” về tổ chức và chịu sự chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh. - Chính quyền địa phương thực hiện quản lý nhà nước mang tính toàn diện tất cả các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ.
Giúp việc cho hoạt động quản lý nhà nước mang tính chuyên ngành trên địa bàn lãnh thổ được thực hiện thông qua các CQCM. CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan nằm trong quan hệ song trùng trực thuộc, vừa là CQCM, chấp hành sự điều hành của UBND cấp tỉnh, vừa là cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên theo ngành dọc. Nghị định 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định cụ thể về cách thức tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh. Nghị định đã tiếp cận phương thức tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh theo hướng “tinh gọn, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả”, tổ chức sở “quản lý đa ngành, đa lĩnh vực”.