CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TIẾP CÔNG DÂN CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của hoạt động tiếp công dân của chính quyền cấp xã 1. Quan niệm về chính quyền cấp xã Ở nước ta, theo quy định của pháp luật thực định, chính quyền địa phương được tổ chức thành 3 cấp: tỉnh, huyện và xã. Ngoài ra, còn bao gồm đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
Tuy nhiên, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt này chưa được thành lập trên thực tế mà mới chỉ là quy định pháp lý có tính chất định hướng, tạo hành lang. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay thể hiện sự phân công, phân cấp giữa các cấp chính quyền, trong từng phạm vi nhất định, mỗi cấp chính quyền có sự độc lập, tự chủ về ngân sách và thẩm quyền quản lý theo luật định. Tuy nhiên, xem xét với tính cách hệ thống, giữa các cấp chính quyền vẫn tồn tại tính thứ bậc tương đối chặt chẽ, thể hiện ở chỗ tính hiệu lực bắt buộc của các quyết định quản lý của cấp trên đối với cấp dưới, sự phê chuẩn của cấp trên đối với tổ chức bộ máy của cấp dưới, tỷ lệ phân cấp ngân sách giữa cấp trên với cấp dưới… Điều này được lý giải là để đảm bảo tính thống nhất, không thể phân chia của quyền lực nhà nước. Theo cách hiểu như vậy, chính quyền xã là chính quyền địa phương cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền ở Việt Nam.
Chính quyền xã là hệ thống các cơ quan nhà nước được thành lập ở cấp xã, thực thi quyền lực nhà nước trong phạm vi quản lý nhà nước cấp xã; bao gồm HĐND xã và UBND xã. Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền gần dân nhất, gắn với đơn vị hành chính có quy mô nhỏ nhất (trong tương quan với đơn vị hành chính cấp trên trực tiếp), tiếp xúc trực tiếp với đòi hỏi của công dân và những gì công dân mong muốn từ nhà nước, là mắt xích cuối cùng và cơ bản nhất của sợi dây liên kết giữa chính quyền và dân chúng. Bởi vậy, chú trọng vào năng lực của chính quyền xã là một trong những ưu tiên cần được xem xét trong cải cách cách hành chính nhằm tạo ra những hiệu quả trực tiếp nhất, gắn với lợi ích cụ thể của công dân. 6 Cấp xã là một cấp trong hệ thống 3 cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam.
Với tính cách là một cấp chính quyền địa phương, theo quy định của Hiến pháp, cũng như các cấp chính quyền địa phương khác, chính quyền cấp xã bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND (UBND) là bộ máy quản lý, điều hành công việc nhà nước trong phạm vi xã, phường, thị trấn. Theo các quy định trong các văn bản pháp lý ở nước ta, thuật ngữ “cấp xã” được sử dụng chung cho 3 loại đơn vị hành chính là xã, phường, thị trấn. Do vậy, cả ba thuật ngữ “chính quyền xã”, “chính quyền phường” và “chính quyền thị trấn” đều có thể được gọi chung là “chính quyền cấp xã”. Cách phân chia chính quyền này xuất phát từ đặc thù của từng địa bàn quản lý giữa đô thị và nông thôn.
Chính quyền xã được hiểu là chính quyền địa phương được thành lập ở xã, tức địa bàn nông thôn; chính quyền thị trấn được hiểu là chính quyền địa phương được lập ở thị trấn, chính quyền phường được hiểu là chính quyền địa phương được thành lập ở các phường, tức địa bàn đô thị. Như vậy, chính quyền xã được hiểu là chính quyền địa phương ở xã, là hệ thống các cơ quan nhà nước được thành lập ở địa bàn các xã, thực thi quyền lực nhà nước trong phạm vi quản lý nhà nước ở xã; bao gồm hai hệ thống cơ quan: một là, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tức HĐND xã và hai là, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức UBND xã. Theo Điều 113 của Hiến pháp năm 2013 và Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Điều 119 Hiến pháp năm 2013 và Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định: UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Khái niệm hoạt động tiếp công dân của chính quyền cấp xã Trước khi có Luật tiếp công dân năm 2013, thuật ngữ tiếp công dân đã thường xuyên xuất hiện trong đời sống hàng ngày, trong hoạt động quản lý của nhà 7 nước và trong các văn bản pháp luật, được hiểu rằng đó là một hoạt động của quản lý nhà nước, xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong tiếp công dân, trình tự, thủ tục tiến hành tiếp công dân.Tuy nhiên chưa có một khái niệm chính thức về tiếp công dân trong bất kỳ văn bản nào. Luật tiếp công dân năm 2013 khái niệm: “Tiếp công dân là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật đón tiếp để lắng nghe, tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân; giải thích, hướng dẫn cho công dân về việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật” [21]. Như vậy, tiếp công dân là hoạt động cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp nhận thông tin từ người dân thông qua ba hoạt động đó là: khiếu nại; tố cáo; kiến nghị, phản ánh. Trên cơ sở khái niệm tiếp công dân và chính quyền cấp xã, trong phạm vi luận văn, tác giả đề xuất khái niệm tiếp công dân của chính quyền cấp xã là việc các đơn vị, ban, ngành của chính quyền cấp xã có thẩm quyền theo quy định đón tiếp nhân dân để lắng nghe, tiếp nhận các ý kiến của nhân dân ; giải thích, hướng dẫn nhân dân về việc thực hiện các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật hiện hành.
Đặc điểm hoạt động tiếp công dân của chính quyền cấp xã Hoạt động tiếp công dân của chính quyền cấp xã có những đặc điểm sau: Thứ nhất, tiếp công dân là hoạt động được thực hiện bởi chủ thể mang quyền lực nhà nước, theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Đặc điểm này nhằm xác định trách nhiệm của nhà nước, cụ thể là trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân, đồng thời cũng nhằm hạn chế sự né tránh, đùn đẩy hay lạm quyền, tùy tiện trong công tác tiếp dân. Thứ hai, tiếp công dân là hoạt động có mục đích thể hiện bản chất của nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Thứ ba, tiếp công dân là hoạt động đa dạng, phức tạp: Khác với hoạt động tiếp xúc giữa công dân với cơ quan nhà nước để giải quyết các công việc cụ thể thông thường diễn ra liên tục hàng ngày liên quan đến quản lý nhà nước trên các lĩnh vực theo thủ tục nhất định.
Hoạt động tiếp công dân bao gồm tiếp công dân khiếu nại, tiếp công dân tố cáo, tiếp công dân kiến nghị, phản ánh, trong mỗi trường hợp thì việc tiếp 8 xúc giữa nhà nước và công dân cũng được thực hiện một cách linh hoạt, đa dạng, phong phú tùy theo tính chất phức tạp của từng vụ việc, theo từng nội dung. Vai trò của hoạt động tiếp công dân của chính quyền cấp xã Tiếp công dân là việc làm không thể thiếu trong hoạt động quản lí trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nói chung và hoạt động quản lí hành chính nhà nước nói riêng, nhờ hoạt động này mà chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước được thực hiện hiệu quả, quyền làm chủ của nhân dân được phát huy; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo được giải quyết nhanh chóng, góp phần giúp xây dựng và tổ chức chính quyền vững mạnh hơn. Thực hiện pháp luật với tính cách là một nhu cầu, một phạm vi hoạt động xã hội, có mối liên hệ với thực tiễn xã hội, phản ánh đặc điểm của các quan hệ xã hội mà pháp luật có nhiệm vụ điều chỉnh [36]. Thực hiện tốt pháp luật về tiếp công dân chắc chắn sẽ tăng cường kỷ cương hành chính, trách nhiệm công vụ, dẫn đến những thay đổi tích cực về thái độ, lề lối, tác phong tiếp công dân của cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân; tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo, góp phần bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
Vai trò của thực hiện pháp luật về tiếp công dân được nhìn nhận trên các khía cạnh sau: 1. Nhìn từ mối quan hệ giữa pháp luật và thực hiện pháp luật về tiếp công dân Nếu như xây dựng và ban hành pháp luật về tiếp công dân là một quá trình lao động quyền lực, trong đó chủ thể chính là các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ v.) với sự tham gia của các tổ chức, các cá nhân công dân (trong quá trình tham gia ý kiến v.), thì thực hiện pháp luật về tiếp công dân là một quá trình rộng hơn nhiều, nếu xét theo phạm vi hoạt động, theo số lượng các chủ thể tham gia các hoạt động đó và đặc biệt là tính phức tạp cũng cao hơn bởi tính chất các quan hệ xã hội đa dạng hơn [38]. Pháp luật về tiếp công dân là sự ghi nhận về mặt pháp lí trách nhiệm của nhà nước với xã hội và cá nhân công dân thông qua hoạt động tiếp công dân. Làm tốt việc thực hiện pháp luật về tiếp công dân sẽ góp phần huy động sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào hoạt động quản lí của nhà nước, quản lí xã hội, tạo động lực thúc đẩy hoàn thiện công tác quản lí nhà nước nói chung và quản lí hành chính nói riêng.