Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO HIỂM Y TẾ 1. Các khái niệm liên quan về thực hiện chính sách công, chính sách bảo hiểm y tế 1. Chính sách công Chính sách là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được (chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách). Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung.
Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách. Chính sách công là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau do Nhà nước ban hành, bao gồm các mục tiêu và giải pháp để giải quyết một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển. Chính sách công biểu hiện dưới nhiều dạng khác nhau như luật, nghị định, thông tư, hướng dẫn. Đó là những chính sách ngắn hạn.
Ở mức độ dài hơi hơn, chính sách công biểu hiện bằng các cơ chế (quản lý, phân phối, lợi ích, …). Đến nay, định nghĩa về chính sách công trên thế giới vẫn là một chủ đề sôi động đang được tranh cãi trong giới nghiên cứu. Người đầu tiên sáng lập ra khoa học chính sách là Harold Lasswell và sau đó được phát triển bởi các học giả khác ở Mỹ và Anh. Kể từ đó, khoa học chính sách không ngừng phát triển, dần dần thay thế các nghiên cứu chính trị truyền thống, đặc biệt là hợp nhất giữa nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn hoạt động chính trị.
Theo phương diện hoạt động chính trị thì chính sách công phong phú, chính vì vậy, các nhà khoa học có nhiều cách tiếp cận để đưa ra khái niệm về chính sách công. Cho 11 dù tiếp cận theo nhiều cách khác nhau, song các khái niệm đều thống nhất cho rằng chính sách là chương trình hành động của Nhà nước dùng để giải quyết những vấn đề chung vì lợi ích của đời sống cộng đồng. Thomas Dye đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công: “Chính sách công là bất kỳ những gì mà Nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm” [32]. Ở nước ta cũng có nhiều quan điểm khác nhau về chính sách công, như: Viện Chính trị học cho rằng: “Chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng” [31].
Cũng bàn về chính sách công, theo PGS. Nguyễn Hữu Hải: “Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của Nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội [13]. Hồ Việt Hạnh, khái niệm chính sách công được hiểu là: “Chính sách công là những quyết định của chủ thể được trao quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề vì lợi ích chung của cộng đồng” [14]. Đến nay, trên thế giới có nhiều quan điểm về thực hiện chính sách công được đưa ra, có thể kể ra như: - Theo Amy DeGroff, Margaret Cargo, thực hiện chính sách công phản ánh một quá trình thay đổi phức tạp mà các quyết định của Nhà nước được chuyển thành các chương trình, thủ tục, các quy định hoặc các hoạt động nhằm đạt được những cải thiện xã hội [33, tr47].
- Ottoson và Green cho rằng, thực hiện chính sách công là một quá trình lặp đi lặp lại, trong đó các ý tưỏng được thể hiện trong chính sách công được biến đổi thành hành vi, được thể hiện thành hành động xã hội. Thông thường, hành động xã hội được biến đổi từ chính sách nhằm đạt được sự cải thiện xã hội và thường được thể hiện phổ biến nhất dưới dạng các chương trình, thủ tục, quy định và hành động [33, tr. 12 - Theo Thomas Dye, thực hiện chính sách công bao gồm tất cả các hoạt động được thiết kế để thực hiện các chính sách công đã được thông qua bởi cơ quan lập pháp. Vì các chính sách công có những tác động mong muốn hoặc có chủ định, nên chúng phải được chuyển thành các chương trình và các dự án mà sau đó được thực hiện để đạt được một tập hợp các mục tiêu hoặc mục đích [32].
Từ những quan điểm trên có thể hiểu rằng: Thực thi chính sách công là quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách công và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách công. Thực thi chính sách là một trong những giai đoạn quan trọng của chu trình chính sách công, nếu thiếu công đoạn này thì chu trình chính sách không thể tồn tại. Tổ chức thực thi chính sách công là trung tâm kết nối các bước trong chu trình chính sách công thành một hệ thống, nhất là với hoạch định chính sách. So với các khâu khác trong chu trình chính sách, tổ chức thực thi có vị trí đặc biệt quan trọng, vì đây là bước hiện thực hóa chính sách trong đời sống xã hội.
Theo Wayne Hayes, quá trình thực hiện chính sách công có 4 khả năng xảy ra: (1) Chính sách công tốt và thực hiện tốt dẫn đến thành công; (2) Chính sách công tốt, nhưng thực hiện tồi dẫn đến thất bại; (3) Chính sách công tồi, nhưng thực hiện tốt dẫn đến thành công; (4) Chính sách công tồi và thực hiện tồi dẫn đến thất bại kép [34, tr. Như vậy, hoạch định một chính sách tốt là hết sức khó khăn và trải qua rất nhiều công đoạn nhưng cho dù chính sách có tốt đến mấy nhưng không được tổ chức thực thi hay thực thi kém thì nó cũng không mang lại hiệu quả, không đạt được mục tiêu mà uy tín của Nhà nước còn bị ảnh hưởng. Từ đó giúp chúng ta nhận thức được tầm quan trọng của 13 thực hiện chính sách công và chủ động tích cực tham gia vào tổ chức thực hiện chính sách công một cách hiệu quả. Khái niệm bảo hiểm y tế Ra đời từ cuối thế kỷ XIX, BHYT là một trong những biện pháp hiệu quả nhất giúp đỡ mọi người khi gặp rủi ro về sức khỏe để trang bị phần nào chi phí khám chữa bệnh giúp ổn định đời sống góp phần bảo đảm an toàn xã hội.
BHYT là một trong những nội dung của BHXH được quy định trong Công ước 102 ngày 28/6/1952 của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) về các tiêu chuẩn tối thiểu cho các loại trợ cấp BHXH. Khái niệm BHYT, theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (năm 1995), “ BHYT là loại bảo hiểm do Nhà nước tổ chức, quản lý nhằm huy động sự đóng góp của cá nhân, tập thể và cộng đồng xã hội để chăm lo sức khỏe, khám bệnh và chữa bệnh cho nhân dân” [18, tr. Theo Luật Bảo hiểm y tế số 25/2008/QH12 được Quốc hội thông qua ngày 14/11/2008: BHYT là hình thức bảo hiểm được áp dụng trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe, không vì mục đích lợi nhuận, do Nhà nước tổ chức thực hiện và các đối tượng có trách nhiệm tham gia theo quy định của Luật này. Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Bảo hiểm y tế (số 46/2014/QH13) được Quốc hội thông qua ngày 13/6/2014: BHYT là hình thức bảo hiểm bắt buộc được áp dụng đối với các đối tượng theo quy định của Luật này để chăm sóc sức khỏe, không vì mục đích lợi nhuận do Nhà nước tổ chức thực hiện.
Như vậy, BHYT là hình thức huy động nguồn lực tài chính của cộng đồng, dưới sự tổ chức và bảo hộ của Nhà nước, thực hiện nguyên tắc chia sẻ rủi ro, lấy tài chính từ đóng góp của số đông người khỏe mạnh, bù đắp, trợ giúp thanh toán viện phí cho số ít người tham gia không may rủi ro đau ốm, đi 14 khám chữa bệnh. BHYT vừa mang bản chất xã hội vì đó là loại hình bảo hiểm vì mục tiêu an sinh xã hội, thể hiện sự trợ giúp mang tính Nhà nước và sự tương hỗ mang tính cộng đồng. Song BHYT cũng mang yếu tố kinh tế thuộc phạm trù kinh tế - y tế. BHYT là cần thiết với tất cả mọi người, đó là công cụ đảm bảo quyền ASXH cơ bản của con người, là sự san sẻ rủi ro của mọi người trong cộng đồng, tạo ra sự công bằng trong khám chữa bệnh, làm tăng chất lượng khám chữa bệnh và quản lý y tế, góp phần làm giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước và cho gia đình.
Khái niệm chính sách bảo hiểm y tế Chính sách BHYT là hình thức bảo hiểm được áp dụng trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe do Nhà nước tổ chức thực hiện và các đối tượng có trách nhiệm tham gia theo quy định của Luật Bảo hiểm y tế. Mục tiêu của chính sách BHYT là đạt bao phủ toàn dân, đảm bảo việc chăm sóc sức khỏe, tiếp cận các dịch vụ y tế một cách công bằng, bình đẳng đối với các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội. BHYT là cơ chế tài chính quan trọng và cũng là cơ chế chi trả trước được các quốc gia trên thế giới áp dụng giúp người dân khi bị ốm đau không bị rơi vào cảnh đói nghèo, định hướng phát triển trong chăm sóc sức khỏe nhân dân góp phần tích cực trong việc ổn định kinh tế - xã hội, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ và văn minh. BHYT là một chính sách xã hội mang ý nghĩa nhân văn, chia sẻ cộng đồng được Đảng và Nhà nước hết sức quan tâm, coi trọng.
Khái niệm thực hiện chính sách bảo hiểm y tế BHYT là một trong những chính sách công quan trọng của Nhà nước nhằm mục đích ASXH, tạo nguồn tài chính quan trọng trong công tác chăm sóc sức khỏe nhân dân, góp phần tích cực trong ổn định đời sống của nhân 15 dân, thúc đẩy KT-XH phát triển. Vì vậy, từ khái niệm về thực thi chính sách công nói trên, có thể hiểu rằng: Thực hiện chính sách BHYT là quá trình đưa chính sách BHYT vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, đề án thực thi chính sách BHYT và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách BHYT, mà cụ thể là mục tiêu BHYT toàn dân. Chính sách BHYT ở Việt Nam bắt đầu được thực hiện từ năm 1992. Điều 39, Hiến pháp nước ta đã quy định “Thực hiện BHYT tạo điều kiện để mọi người dân được chăm sóc sức khỏe” là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc triển khai thực hiện chính sách BHYT.