CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CÔNG TÁC THU – CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ 1. Một số khái niệm liên quan 1. Ngân sách nhà nước Thuật ngữ ngân sách nhà nước “NSNN” có từ lâu và ngày nay được dùng phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội và được diễn đạt dưới nhiều góc độ khác nhau. Song quan niệm NSNN được bao quát nhất cả về lý luận và thực tiễn của nước ta hiện nay là: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có chức năng thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo luật định.
Các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển cho rằng: NSNN là một văn kiện tài chính mô tả các khoản thu, chi của chính phủ được thiết lập hàng năm. Nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng NSNN là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của nhà nước (Keynes, 1096). Theo Luật Ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 25/06/2015: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Thực chất, Ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các cức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân sách.
Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. 6 Theo Hiến pháp, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp.
Hệ thống NSNN ở nước ta bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Hệ thống NSNN ở nước ta hiện nay phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước, vì thế ngân sách địa phương bao gồm ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh); ngân sách quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện); và ngân sách cấp phường, xã, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã). Ngân sách nhà nước cấp xã Ngân sách xã là một bộ phận trong hệ thống ngân sách nhà nước, gắn liền với chính quyền cấp cơ sở và có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố trí để phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào.
Ngân sách xã đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. Xuất phát từ khái niệm về ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách, ngân sách xã được định nghĩa như sau: Ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền Nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước cấp cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý. Ngân sách xã là kế hoạch thu chi của chính quyền cấp xã được xây dựng thực hiện trong thời gian một năm. Ngân sách xã do UBND cấp xã xây dựng, quản lý và do Hội đồng nhân dân cấp xã giám sát việc thực hiện.
Quản lý ngân sách nhà nước cấp xã Theo thông tư 344/2016/TT-BTC của Bộ tài chính ngày 30/12/2016 qui định về quản lý ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã, phường, thị trấn quy định “ Ngân sách xã là một cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, nó đại diện và đảm bảo tài chính cho chính quyền xã có thể chủ động khai thác những thế mạnh có sẵn để phát triển kinh tế, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh trật tự trên địa bàn xã. Như vậy quản lý ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cấp xã trong phạm vi được phân cấp quản lý. Để đảm bảo tính hiệu quả, công bằng, công tác quản lý ngân sách xã phải tuân thủ theo những nguyên tắc sau: (Điều 6 - Thông tư 344/2016/TT-BTC của Bộ tài chính ngày 30/12/2016) - Ngân sách xã do Ủy ban nhân dân xã xây dựng và quản lý, Hội đồng nhân dân xã quyết định và giám sát. - Mọi khoản thu, chi ngân sách xã phải thực hiện quản lý qua Kho bạc Nhà nước theo quy định của Luật ngân sách nhà nước.
- Các khoản thu, chi ngân sách xã phải hạch toán kế toán, quyết toán theo mục lục ngân sách nhà nước và chế độ kế toán của Nhà nước. - Ngân sách xã phải được công khai theo quy định của Luật ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn 1.2 Đặc điểm, vai trò và nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước cấp xã 1. Đặc điểm Là một bộ phận trong hệ thống ngân sách nhà nước, ngân sách xã mang những đặc điểm chung của các cấp ngân sách, tuy nhiên ngân sách xã còn có những đặc điểm riêng tạo nên sự khác biệt căn bản với các cấp ngân sách khác, thể hiện ở các điểm sau: - Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở: Ngân sách xã gắn liền với chính quyền cấp xã - chính quyền cơ sở gần dân, trực tiếp giải quyết nhiều vấn đề của 8 dân, là đầu mối quan trọng nối kết giữa người dân với chính quyền các cấp. Chính vì vậy, cấp ngân sách này thể hiện rất sống động và cụ thể các quan hệ của Nhà nước mang tính khả thi như thế nào; mọi hiệu lực quản lý của Nhà nước đạt được ở mức độ nào.
Ngân sách cấp xã có vị trí rất quan trọng trong hệ thống NSNN. Điều này được lý giải như sau: + Xã là một đơn vị hành chính cơ sở ở nông thôn. HĐND cấp xã với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương được quyền ban hành các Nghị quyết thực hiện nhiệm vụ KT-XH và ngân sách của đơn vị hành chính cấp xã. + Chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp liên hệ với dân, giải quyết toàn bộ mối quan hệ và lợi ích giữa Nhà nước với dân bằng pháp luật, bởi vậy chính quyền cấp xã phải có ngân sách xã đủ mạnh.
Thu ngân sách là nguồn thu chủ yếu để đáp ứng các nhu cầu chi ngày càng phát triển và đa dạng ở xã. - Cơ cấu thu, chi ngân sách cấp xã thể hiện hầu hết các khoản thu, chi của ngân sách địa phương đã được phân định. Đặc biệt có những khoản thu mà chỉ có ngân sách cấp xã quản lý và khai thác thì mới đạt hiệu suất cao như: Thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất (nay là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp), thu các khoản thuế của đối tượng hộ kinh doanh, thu thuế tài nguyên đối với lĩnh vực khai thác vật liệu xây dựng, các khoản thu hoa lợi công sản. Hoặc có những khoản chi mà chỉ có ngân sách cấp xã thực hiện mới đảm bảo tính kịp thời, đúng đối tượng như: Chi lương, phụ cấp cho cán bộ xã, thôn; chi thực hiện chính sách xã hội cho các đối tượng bảo trợ xã hội, hỗ trợ cho hộ nghèo tại xã; chi khắc phục hậu quả thiên tai dịch bệnh, cứu tế; chi thực hiện chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, giáo dục cộng đồng; chi duy tu, bảo dưỡng các công trình tại xã… Qua đó cho thấy, muốn nâng cao hiệu lực hiệu quả của các chính sách chế độ có liên quan đến thu, chi NSNN thì nhất thiết phải phát huy tốt vai trò của ngân sách cấp xã trong hoạt động của NSNN.
Ngân sách xã vừa là cấp NS hoàn chỉnh vừa là đơn vị dự toán (nhưng lại không có đơn vị dự toán cấp dưới). Ngân sách xã phải đảm nhiệm đồng thời nhiệm vụ thực hiện NS (thu, phân bổ NS) và sử dụng NS đã phân bổ (chi tiêu cho xã). Cụ thể vừa quản lý ngân sách vừa thực 9 hiện các nghiệp vụ tài chính, thuế, tài vụ và quản lý quỹ ngân sách, vừa quản lý quỹ tiền mặt, vừa quản lý quỹ vật tư - tài sản và các hoạt động kinh tế, dịch vụ. Đặc biệt trong quy trình quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản ở xã; xã vừa là người phê duyệt dự án, vừa là chủ đầu tư, đôi khi còn là người trực tiếp thi công đối với trường hợp tự thực hiện dự án hoặc huy động nhân dân đóng góp vật tư, ngày công lao động để thực hiện các công trình tại xã.
Do vậy, tổ chức bộ máy quản lý ngân sách xã cũng có đặc điểm riêng: UBND cấp xã có nhiệm vụ tổ chức bộ phận chuyên trách công tác NS xã để giúp UBND cấp xã trong việc xây dựng dự toán, thực hiện dự toán và lập quyết toán thu, chi NS xã. Trong đó Chủ tịch UBND cấp xã là chủ tài khoản ngân sách, tổ chức bộ phận tài chính kế toán thuộc UBND xã nhằm thực hiện nhiệm vụ kế toán, tổ chức hội đồng tư vấn thuế để phối hợp với Đội thuế thực hiện việc triển khai thu, kiểm tra, giám sát công tác quản lý thu thuế ở xã.