Tổng quan nghiên cứu

Tài liệu lưu trữ chuyên ngành là bộ phận cấu thành đặc biệt quan trọng trong Phông Lưu trữ quốc gia Việt Nam, chiếm tỷ trọng ước tính trên 60% tổng khối lượng tài liệu hình thành trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Khối tài liệu này phản ánh toàn diện các hoạt động nghiệp vụ chuyên sâu từ y tế, giáo dục, xây dựng cơ bản, tài chính đến địa chất, khí tượng thủy văn. Tuy nhiên, công tác quản lý tài liệu chuyên ngành trong giai đoạn 1963 đến năm 2018 bộc lộ nhiều điểm nghẽn do sự phân tán thẩm quyền giữa cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ và các bộ, ngành chuyên môn.

Mặc dù Luật Lưu trữ số 01/2011/QH13 và Nghị định số 01/2013/NĐ-CP đã quy định thời hạn nộp lưu tài liệu chuyên ngành vào Lưu trữ lịch sử là 30 năm kể từ năm công việc kết thúc, nhưng trên thực tế có đến hơn 85% tài liệu vẫn bị lưu giữ phân tán tại cơ quan sản sinh. Luận văn tập trung giải quyết ba mục tiêu nghiên cứu cốt lõi: hệ thống hóa cơ sở lý luận về thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành; khảo sát và đánh giá toàn diện thực trạng phân cấp thẩm quyền tại các bộ, ngành trung ương; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện thể chế nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Phạm vi nghiên cứu bao quát tiến trình lịch sử 55 năm kể từ Nghị định số 142-CP năm 1963 đến năm 2018, khảo sát trực tiếp tại 22 bộ, cơ quan ngang bộ và các đơn vị sự nghiệp công lập trọng điểm. Kết quả nghiên cứu cung cấp luận cứ khoa học giúp giảm thiểu thất thoát tài liệu quý, chuẩn hóa quy trình giao nộp và tối ưu hóa hiệu quả khai thác thông tin lưu trữ phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa Lý luận Lưu trữ học hiện đại và Lý thuyết Quản lý hành chính công. Nền tảng pháp lý và khoa học kế thừa trực tiếp nguyên tắc quản lý tập trung thống nhất Phông Lưu trữ quốc gia theo Quyết định số 168-HĐBT năm 1981 và Luật Lưu trữ năm 2011. Khung phân tích làm rõ 3 khái niệm trọng tâm:

Thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành được định nghĩa là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ của cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan trực tiếp bảo quản trong việc định hướng, ban hành văn bản, tổ chức thực hiện, kiểm tra và đánh giá hoạt động lưu trữ chuyên môn.

Tài liệu lưu trữ chuyên ngành là khối tài liệu có giá trị được hình thành trong quá trình hoạt động chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ đặc thù, sở hữu hình thức đa dạng ngoài 32 loại văn bản hành chính thông thường.

Phân loại tài liệu lưu trữ chuyên ngành được xác lập thành 4 nhóm cụ thể:

  • Nhóm 1: Tài liệu gắn liền với an ninh quốc phòng và ngoại giao.
  • Nhóm 2: Tài liệu chuyên môn phổ biến tại hầu hết cơ quan như xây dựng cơ bản, kế toán tài chính.
  • Nhóm 3: Tài liệu phát sinh trong các đơn vị sự nghiệp như y tế, giáo dục, tòa án, bảo hiểm xã hội.
  • Nhóm 4: Tài liệu khoa học kỹ thuật chuyên sâu ngành tài nguyên môi trường, khoa học và công nghệ.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp linh hoạt các phương pháp thu thập dữ liệu định tính và định lượng:

Cỡ mẫu khảo sát: Tác giả tiến hành điều tra thực tế tại 11 cơ quan, tổ chức trung ương đại diện cho các khối ngành quản lý nhà nước và đơn vị sự nghiệp, bao gồm: Bộ Nội vụ, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Y tế, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, Tổng cục Thuế, Trung tâm Thông tin Lưu trữ địa chất, Trung tâm Lưu trữ Bảo hiểm Xã hội Việt Nam, Bệnh viện Nhi Trung ương, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân và Tập đoàn Dầu khí Việt Nam.

Phương pháp chọn mẫu: Áp dụng kỹ thuật chọn mẫu phi xác suất theo phương pháp chọn mẫu điển hình (purposive sampling). Lý do lựa chọn là nhằm bao quát các cơ quan sản sinh khối lượng tài liệu chuyên ngành lớn nhất, có tính chất đại diện cao cho cả 4 nhóm tài liệu phân loại.

Phương pháp phân tích: Sử dụng bảng hỏi khảo sát kết hợp phỏng vấn sâu các chuyên gia, cán bộ quản lý tại Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước và các bộ chuyên ngành. Phương pháp thống kê tổng hợp được áp dụng để rà soát hơn 20 văn bản quy phạm pháp luật, so sánh sự tương thích giữa Luật Lưu trữ và các luật chuyên ngành trong timeline nghiên cứu từ năm 1963 đến năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Khối lượng tài liệu lưu trữ chuyên ngành phát sinh khổng lồ nhưng phân bố không đồng đều tại các bộ, ngành. Số liệu thống kê năm 2016 cho thấy: Bộ Y tế đang quản lý khoảng 1.000 mét giá tài liệu chuyên ngành; Bộ Xây dựng quản lý khoảng 900 mét giá; Bộ Tài chính lưu giữ khoảng 500 mét giá; Bộ Công thương quản lý khoảng 300 mét giá; Bộ Tài nguyên và Môi trường lưu giữ khoảng 290 mét giá; và Bộ Giao thông vận tải quản lý khoảng 25 mét giá.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên ngành thiếu hụt nghiêm trọng. Trong số hơn 20 Thông tư do Bộ Nội vụ ban hành sau khi Luật Lưu trữ năm 2011 có hiệu lực, chỉ có duy nhất 01 văn bản phối hợp liên tịch hướng dẫn chuyên sâu về tài liệu chuyên ngành là Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-BNV-BXD giữa Bộ Nội vụ và Bộ Xây dựng. Các khối ngành phát sinh lượng hồ sơ lớn như y tế, tài chính, giáo dục hoàn toàn thiếu văn bản liên tịch tương đương.

Hoạt động kiểm tra, thanh tra chuyên môn chưa bao quát được tài liệu chuyên ngành. Mỗi năm Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước tiến hành kiểm tra trung bình từ 4 đến 6 cơ quan trung ương. Tuy nhiên, nội dung kiểm tra chủ yếu dừng lại ở 32 loại văn bản hành chính thông thường, chưa đi sâu vào quy trình nghiệp vụ xử lý tài liệu kỹ thuật, bản vẽ hay hồ sơ bệnh án.

Tỷ lệ tài liệu chuyên ngành nộp lưu vào các Trung tâm Lưu trữ quốc gia đạt mức rất thấp, ước tính dưới 15% tổng khối lượng tài liệu đủ niên hạn 30 năm theo quy định tại Điều 15 Nghị định số 01/2013/NĐ-CP.

Thảo luận kết quả

Thực trạng phân tán tài liệu bắt nguồn từ xung đột pháp lý giữa Luật Lưu trữ năm 2011 và các văn bản luật chuyên ngành. Điển hình như Điều 30 Luật Khí tượng thủy văn năm 2015 và Điều 41 Luật Kế toán năm 2015 đều quy định cơ chế lưu trữ nội bộ riêng biệt, dẫn đến sự đùn đẩy hoặc giữ lại tài liệu tại lưu trữ cơ quan.

Dữ liệu khảo sát có thể được mô hình hóa qua bảng tổng hợp so sánh khối lượng tài liệu mét giá tại 6 bộ trọng điểm, kết hợp biểu đồ cột thể hiện sự chênh lệch rõ nét giữa khối lượng lưu giữ tại cơ quan sản sinh (chiếm trên 85%) so với khối lượng thực tế đã nộp vào Lưu trữ lịch sử (dưới 15%). Sự mất cân đối này phản ánh nguy cơ hư hỏng vật lý đối với tài liệu giấy và thất thoát dữ liệu khoa học kỹ thuật có giá trị vĩnh viễn.

So với công trình nghiên cứu cấp bộ năm 2015 của Thạc sĩ Nguyễn Anh Thư vốn chỉ tập trung vào tài liệu khí tượng thủy văn, luận văn này mở rộng phạm vi ra toàn bộ 4 nhóm tài liệu chuyên ngành. Kết quả nghiên cứu khẳng định tính cấp thiết phải chuyển đổi từ mô hình quản lý phân tán sang mô hình phân định rõ ràng giữa thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Nội vụ và thẩm quyền quản lý nghiệp vụ trực tiếp của các bộ, ngành chuyên môn.

Đề xuất và khuyến nghị

Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành:

  • Tham mưu Chính phủ ban hành Nghị định riêng biệt về quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành trong giai đoạn 2018-2023, đặt mục tiêu 100% các loại hình tài liệu chuyên môn nghiệp vụ đều có căn cứ pháp lý điều chỉnh rõ ràng.
  • Chủ thể thực hiện: Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ và các bộ, ngành liên quan.

Xây dựng và chuẩn hóa các văn bản hướng dẫn nghiệp vụ liên tịch:

  • Ban hành Thông tư liên tịch giữa Bộ Nội vụ với từng bộ quản lý ngành (Bộ Y tế, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Tài chính) nhằm ban hành Bảng thời hạn bảo quản tài liệu chuyên ngành cho 22 bộ, cơ quan ngang bộ trước năm 2025.
  • Chủ thể thực hiện: Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước phối hợp với Vụ Pháp chế và Văn phòng các bộ.

Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao tỷ lệ giao nộp lưu trữ lịch sử:

  • Thiết lập lộ trình phân loại, chỉnh lý và tiếp nhận tài liệu chuyên ngành đủ thời hạn 30 năm vào 4 Trung tâm Lưu trữ quốc gia, nâng tỷ lệ nộp lưu đạt trên 75% khối lượng tài liệu vĩnh viễn trước năm 2030.
  • Chủ thể thực hiện: Các Trung tâm Lưu trữ quốc gia và đơn vị sự nghiệp lưu trữ thuộc các bộ, ngành.

Bảo đảm nguồn lực tài chính và chuẩn hóa đội ngũ nhân lực lưu trữ:

  • Bố trí tối thiểu 5% đến 10% kinh phí chi thường xuyên hàng năm theo Điều 39 Luật Lưu trữ năm 2011 cho công tác bảo quản, số hóa tài liệu chuyên ngành; thực hiện chuyển ngạch và bồi dưỡng chuẩn chức danh nghề nghiệp viên chức lưu trữ theo Thông tư số 13/2014/TT-BNV.
  • Chủ thể thực hiện: Lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ và các đơn vị sự nghiệp công lập.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Cơ quan quản lý nhà nước về lưu trữ: Bộ Nội vụ, Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước sử dụng luận văn làm cơ sở lý luận và thực tiễn để hoạch định chính sách, xây dựng các nghị định hướng dẫn thi hành luật và lập kế hoạch thanh tra định kỳ 4 đến 6 cơ quan hàng năm.

Lãnh đạo và phòng văn thư lưu trữ tại 22 bộ, cơ quan ngang bộ: Tham khảo khung phân loại 4 nhóm tài liệu để xây dựng quy chế lưu trữ cơ quan, thiết lập bảng thời hạn bảo quản hồ sơ chuyên ngành và giải quyết bài toán phân định thẩm quyền nội bộ.

Hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước: Bệnh viện, trường đại học, viện nghiên cứu, trung tâm dữ liệu địa chất vận dụng quy trình nghiệp vụ để thu thập, bảo quản an toàn tài liệu kỹ thuật, bệnh án và hồ sơ nghiên cứu khoa học.

Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên chuyên ngành Lưu trữ học, Quản trị văn phòng, Luật học: Sử dụng công trình làm tài liệu tham khảo chuyên sâu phục vụ giảng dạy, nghiên cứu so sánh về thể chế lưu trữ và tiếp tục phát triển các đề tài số hóa Phông Lưu trữ quốc gia.

Câu hỏi thường gặp

Tài liệu lưu trữ chuyên ngành khác biệt cơ bản với tài liệu hành chính ở những điểm nào? Tài liệu chuyên ngành phản ánh hoạt động nghiệp vụ sâu của từng ngành, sở hữu hình thức đa dạng như bản vẽ thiết kế, phim ảnh, mẫu vật, bản đồ địa chính thay vì chỉ gói gọn trong 32 loại văn bản hành chính theo quy định chung. Về bảo quản, tài liệu chuyên ngành đòi hỏi giá kệ, hộp đựng theo kích thước phi tiêu chuẩn để đảm bảo tính toàn vẹn dữ liệu.

Thời hạn nộp lưu tài liệu chuyên ngành vào Lưu trữ lịch sử được quy định cụ thể ra sao? Căn cứ Điều 15 Nghị định số 01/2013/NĐ-CP, tài liệu chuyên môn nghiệp vụ có giá trị bảo quản vĩnh viễn phải nộp vào Lưu trữ lịch sử trong thời hạn 30 năm kể từ năm công việc kết thúc, trừ tài liệu cần cho nghiệp vụ hàng ngày. Riêng tài liệu kế toán phải lưu trữ tối thiểu 12 tháng tại đơn vị theo Luật Kế toán 2015 trước khi chuyển giao.

Tại sao hầu hết các bộ ngành hiện nay vẫn giữ lại tài liệu chuyên ngành tại cơ quan? Nguyên nhân chủ yếu do nhu cầu tra cứu thường xuyên phục vụ chuyên môn, tâm lý e ngại đứt gãy dữ liệu khi chuyển giao, và sự thiếu hụt hướng dẫn nghiệp vụ cụ thể. Thực tế đến năm 2018 mới chỉ có 01 Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-BNV-BXD được ban hành, khiến các ngành khác thiếu cơ chế phối hợp tiếp nhận.

Thẩm quyền kiểm tra công tác lưu trữ chuyên ngành của Bộ Nội vụ được triển khai như thế nào? Bộ Nội vụ ủy quyền trực tiếp cho Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước thực hiện kiểm tra định kỳ trung bình 4 đến 6 cơ quan trung ương mỗi năm. Bộ Nội vụ chỉ tiến hành thanh tra khi phát sinh các vấn đề liên quan đến hồ sơ tổ chức cán bộ, còn nghiệp vụ tài liệu chuyên ngành do Cục VTLTNN theo dõi và kiến nghị xử lý.

Giải pháp căn cơ nào để khắc phục tình trạng chồng chéo thẩm quyền quản lý tài liệu chuyên ngành? Giải pháp cốt lõi là ban hành Nghị định riêng về tài liệu chuyên ngành nhằm phân định rõ: Bộ Nội vụ giữ thẩm quyền quản lý nhà nước vĩ mô về quy chuẩn, thanh tra; các bộ chuyên ngành giữ thẩm quyền quản lý trực tiếp về chuyên môn và khai thác nghiệp vụ, đồng thời chuẩn hóa bảng thời hạn bảo quản cho 22 bộ ngành.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về thẩm quyền quản lý tài liệu lưu trữ chuyên ngành, xác lập rõ ranh giới giữa quản lý nhà nước vĩ mô và quản lý bảo quản nghiệp vụ trực tiếp sau 55 năm phát triển từ Nghị định số 142-CP năm 1963.
  • Cung cấp bức tranh thực trạng sắc nét về khối lượng tài liệu chuyên ngành tại 11 cơ quan khảo sát trọng điểm, chỉ ra lượng tài liệu lưu giữ tại chỗ lên tới hàng nghìn mét giá (như Bộ Y tế khoảng 1.000m, Bộ Xây dựng khoảng 900m).
  • Đánh giá thẳng thắn lỗ hổng thể chế khi chỉ có 01 thông tư liên tịch được ban hành, dẫn đến tỷ lệ giao nộp tài liệu vào Lưu trữ lịch sử còn dưới 15% so với tiềm năng thực tế.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao, bao gồm hoàn thiện hệ thống văn bản liên tịch cho 22 bộ ngành, nâng tỷ lệ nộp lưu lên trên 75% trước năm 2030 và chuẩn hóa chức danh viên chức theo Thông tư số 13/2014/TT-BNV.
  • Luận văn là tài liệu tham khảo học thuật giá trị cao, đóng góp nền tảng lý luận thực tiễn phục vụ quá trình sửa đổi Luật Lưu trữ và xây dựng Chính phủ điện tử trong kỷ nguyên số.

Các cơ quan quản lý nhà nước và đơn vị chuyên môn cần khẩn trương phối hợp triển khai đồng bộ các giải pháp thể chế trong giai đoạn 2018-2025 nhằm giải phóng giá trị thông tin, bảo tồn di sản tài liệu chuyên ngành và phục vụ đắc lực cho sự nghiệp xây dựng, phát triển đất nước.