CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý thu NSNN 1. Các vấn đề cơ bản về NSNN 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Thuật ngữ "ngân sách" tiếng Anh là "Budget" có nguồn gốc từ thời Trung cổ tại phương Tây dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng.
Dưới chế độ phong kiến, chi tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt, xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệm ngân sách Nhà nước. (Lê Văn Ái, 2010) Tại Việt Nam, từ năm 1954, lý thuyết, nguyên lý và cơ chế quản lý tài chính, ngân sách ở miền Bắc được thực hiện theo mô hình nguyên mẫu của Liên Xô, đến năm 1975 được triển khai thống nhất trong cả nước. Theo đó, cách hiểu về cụm từ “ngân sách” ở Việt Nam theo quan điểm của Liên Xô có khác so với quan điểm của phương Tây.
Chủ thể pháp nhân sử dụng cụm từ “ngân sách” theo phương Tây có phạm vi rất rộng, bao gồm cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, nhà nước. Nhưng theo quan điểm của Liên Xô thì chủ thể pháp nhân sử dụng cụm từ “ngân sách” rất hẹp, duy nhất đó là nhà nước; các chủ thể khác như cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp không được gọi là ngân sách (mà gọi là quỹ tài chính). Hay nói cách khác, ở nước ta trước khi Luật NSNN năm 1996 được ban hành, cụm từ “ngân sách” được hiểu là mặc nhiên đồng nghĩa với cụm từ “NSNN” (Phùng Thanh Sơn, 2015) Theo Từ điển Tiếng Việt “ngân sách” được định nghĩa “là tổng số thu và LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định". Theo đó ngân sách được hiểu là một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó.
Chủ thể đó có thể là cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp, nhà nước. Nếu chủ thể đó là nhà nước thì được gọi là ngân sách nhà nước. Trong thực tiễn hiện nay, ngân sách nhà nước được hiểu là tài liệu Chính phủ trình bày “dự toán” các khoản thu và chi tiêu của Chính phủ cho một năm tài chính, thường được thông qua bởi cơ quan lập pháp. Ngân sách Chính phủ cũng được gọi là báo cáo tài chính hàng năm của đất nước.
Tài liệu này ước tính các khoản thu của Chính phủ và chi tiêu chính phủ trong năm tài chính tiếp theo (Phùng Thanh Sơn, 2015). Theo Luật NSNN thì khái niệm NSNN cũng có sự thay đổi theo thời gian. Luật NSNN năm 1996 quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Tuy nhiên Luật NSNN năm 2002 (thay thế Luật NSNN năm 1996) có sự điều chỉnh: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (không có cụm từ “dự toán”).
Hiện nay đây là khái niệm chính thống, được thừa nhận rộng rãi và sử phổ biến trong quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam (Phùng Thanh Sơn, 2015). Đặc điểm của Ngân sách Nhà nước Các hoạt động thu chi của NSNN luôn luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 nhất định. Quá trình thực hiện các chỉ tiêu thu, chi NSNN nhằm hình thành quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước và là quá trình phân phối và phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên các lĩnh vực, trong từng giai đoạn lịch sử nhất định (Trần Văn Giao, 2012) Như vậy, có thể thấy rằng thu, chi của NSNN hoàn toàn không giống bất kỳ một hình thức thu chi của một loại quỹ nào. Thu của NSNN phần lớn đều mang tính chất bắt buộc (thông qua một số khoản thuế, phí, lệ phí), còn các khoản chi của NSNN lại mang tính chất không hoàn lại.
Đây là đặc trưng nổi bật của NSNN. (Lê Văn Ái, 2010) Tạo lập NSNN dựa trên các quy luật kinh tế khách quan, trên cơ sở đảm bảo hài hoà lợi ích của Nhà nước và lợi ích cho các thành viên trong xã hội. Một NSNN lớn mạnh phải đảm bảo sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh, bao quát hết toàn bộ các nguồn thu, nuôi dưỡng nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi ngày càng tăng. Vai trò của Ngân sách Nhà nước NSNN đảm bảo chi thường xuyên cho sự hoạt động của bộ máy hành chính, đảm bảo công bằng xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện môi trường sinh thái, giữ gìn an ninh, quốc phòng, bảo vệ chủ quyền đất nước và trật tự an toàn xã hội.
NSNN đầu tư cho sự phát triển, thúc đẩy sự tăng trưởng ổn định và điều khiển nền kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Ngoài việc đảm bảo ngân sách cho chi thường xuyên. Nhà nước cần phải tác động vào quá trình phát triển kinh tế bằng các kế hoạch ngắn hạn, trung hạn hoặc kế hoạch dài hạn. Với ý nghĩa đó, tiềm lực tài chính của Nhà nước phải đủ mạnh đảm bảo cho Nhà nước chủ động thực LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 hiện chính sách tài khoá nới lỏng hoặc thắt chặt, thực hiện kích cầu đầu tư, tiêu dùng nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (Trần Văn Giao, 2012).
Ngân sách Nhà nước là công cụ để Nhà nước thực hiện vai trò bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ Đảng, bảo vệ chế độ XHCN. Phát triển mạnh mẽ về tiềm lực quốc phòng, vì thế cấp chính quyền các cấp có một hệ thống cơ quan, đoàn thể hành chính thực hiện các chức năng của Nhà nước, với hệ thống này yêu cầu phải có một quỹ tài chính tập trung để hoạt động, đây chính là ngân sách nhằm chủ động thực hiện chức năng Nhà nước ở địa phương. Song song với việc chi đảm bảo cho hoạt động của hệ thống chính trị, đầu tư cho phát triển đem lại những thành tựu to lớn. Nhiệm vụ quan trọng không kém là những khiếm khuyết mà nền kinh tế thị trường đã tạo ra đó là môi trường sinh thái ô nhiễm, sự mất cân đối về cơ hội phát triển kinh tế - xã hội, sự chênh lệch giữa các vùng miền trong cả nước.
Vì vậy để giảm bớt tình trạng ô nhiễm môi trường và đảm bảo công bằng xã hội thì Ngân sách Nhà nước cần có các biện pháp nhằm giải quyết các hậu quả do nền kinh tế thị thường đã đem lại cho xã hội. NSNN có được nguồn thu chủ yếu là các khoản thuế, để sử dụng ngân sách một cách hiệu quả đòi hỏi các cấp phải có kế hoạch phát triển kinh tế xã hội phù hợp sát thực với tình hình thực tế của địa phương, biết khai thác thế mạnh của điạ phương mình để kích thích phát triển kinh tế mang tính bền vững. Phát triển kinh tế phải đi đôi với xây dựng kết cấu hạ tầng, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp phát triển một cách bền vững. Ngân sách Nhà nước cũng là phương tiện bù đắp những khiếm khuyết thị trường, tạo ra sự công bằng xã hội, vai trò này Ngân sách Nhà nước là hết sức quan trọng.
Bởi thực tế của nền kinh tế thị trường vừa thúc đẩy phát triển kinh tế vừa cạnh tranh, tiềm ẩn trong nó là những tiêu cực rất dễ phát sinh có thể chỉ chạy theo lợi nhuận, bất chấp hậu quả, cạnh tranh không lành mạnh, ảnh LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 hưởng môi trường sinh thái, trốn thuế, gian lận thuế là điều dễ xảy ra gây thiệt hại Ngân sách Nhà nước. Và điều hiển nhiên, nền kinh tế thị trường có thể gây ra thất nghiệp, hố ngăn cách giàu nghèo càng lớn, vi phạm pháp luật gia tăng. Phát triển kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội, xã hội phải thật sự lành mạnh công bằng, mọi người dân phải được hưởng quyền lợi như: học hành, khám chữa bệnh, chăm sóc sức khoẻ… (Trần Văn Giao, 2012) 1. Nội dung của ngân sách nhà nước Nội dung của NSNN gồm các khoản thu và chi.
- Các khoản thu bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản thu đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. - Các khoản chi bao gồm chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm Quốc phòng - An ninh, chi bảo đảm cho hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật, các khoản chi phục vụ công tác công cộng, xây dựng cơ sở hạ tầng, bảo vệ môi trường… (Lê Văn Ái, 2010) Ngân sách Nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Hệ thống NSNN bao gồm ngân sách TW và Ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND (Trần Văn Giao, 2012).
Một số vấn đề cơ bản về thu ngân sách nhà nước 1. Khái niệm thu ngân sách nhà nước Sự ra đời, tồn tại và phát triển của nhà nước là một tất yếu của lịch sử phát triển xã hội loài người, nhà nước ra đời, tồn tại và phát triển đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính để trang trải các chi phí nuôi sống bộ máy và thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội để cộng đồng giao phó. Nhà nước hầu như không trực LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 tiếp tạo ra nguồn lực tài chính.