CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI 1.1 Cơ sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư Xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước 1.1 Khái niệm và đặc điểm chi đầu tư Xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước Khái niệm chi đầu tư Xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm chi đầu tư Xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Nhà nước là tiền đề xã hội đảm bảo điều kiện cần và kinh tế hàng hóa là tiền đề kinh tế đảm bảo điều kiện đủ cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của Ngân hàng nhà nước NSNN. NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước. Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Trong đó Chi Ngân sách nhà nước (NSNN) là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm duy trì sự tồn tại của bộ máy và thực thi các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền. Mặt khác, trong điều kiện kinh tế thị trường, chi ngân sách nhà nước vừa mang tính chất trong hoàn trả trực tiếp, lại vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp. Vì vậy việc quản lý các khoản chi ngân sách nhà nước hết sức phức tạp. Xét theo yếu tố thời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dụng cụ thể quản lý các khoản chi NSNN bao gồm: - Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển - Quản lý các khoản chi thường xuyên - Quản lý các khoản chi trả nợ - Quản lý các khoản chi dự phòng 5 Căn cứ vào tính chất của các hoạt động đầu tư phát triển thì chi đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước bao gồm: - Chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước - Chi đầu tư phát triển không có tính chất đầu tư xây dựng Ta thấy rằng đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tư, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các TSCĐ nhằm phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân.
Vậy Chi đầu tư XDCB là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Thực chất chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ ngân sách Nhà nước đề đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằn từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại háo cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân.2 Đặc điểm chi đầu tư XDCB từ NSNN Chi đầu tư XDCB từ NSNN có đặc điểm nổi bật là đối tượng đầu tư tập trung vào các dự án hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội không có khả năng thu hồi vốn mà lợi ích của nó phục vụ cho mọi người, mọi ngành,trong xã hội. Chi đầu tư XDCB là tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, hạ tầng kinh tế, xã hội làm nền tảng đảm bảo cho sự phát triển kin tế xã hội của quốc gia, khả năng thu hồi vốn thấp, hoặc không thể thu hồi vốn trực tiếp nên ở khía cạnh tài chính thì khả năng hoàn vốn khó xác định , việc đánh giá hiệu quả dự án không phụ thuộc nhiều vào các chỉ tiêu định lượng. Chi đầu tư XDCB từ NSNN là khoản chi chỉ yêu cầu nguồn vốn đầu tư lớn nhưng không có khả năng thu hồi cần có sự đầu tư của Nhà nước: với mục địch đầu tư thuận lợi , thu hút các nguồn vốn đầu tư một dự án thì bên cạnh việc bố trí nguồn cho các dự án còn phải bố trí vốn cho công tác đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư, xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ dự án như điện, đường, trường, trạm.
6 Đối với Việt Nam mặc dù khả năng ngân sách còn hạn chế, song cả về số tuyệt đối và t trọng chi trong cân đối ngân sách, Tuy nhiên t trọng chi NSNN cho đầu tư xây dựng trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương , đường lối phát triển kinh tế Nhà nước ; thứ tự và t trọng ưu tiên chi đầu tư XDCB cho từng lĩnh vực kinh tế xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ phát triển kinh tế xã hội. Chi đầu tư XDCB từ NSNN mang tính chất tích lũy : từ mục đích cho khoản chi đầu tư xây dựng từ NSNN là tạo ra cơ sở kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ nền kinh tế làm nền tảng cho sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội làm tăng sản phẩm quốc nội. Chi đầu tư XDCB luôn gắn với việc thực hiện các mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Nhà nước trong từng thời kỳ: chi đầu tư XDCB mang đến lợi ích phát triển kinh tế xã hội, vì vậy kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trong ngắn hạn cũng như trung và dài hạn là cơ sở nền tảng của việc xây dựng , quyết định dự toán chi đầu tư XDCB từng lĩnh vực. Chi đầu tư XDCB từ NSNN mang tính chất là khoản vốn cấp phát không hoàn lại thời gian chi cho từng dự án vốn kéo dài, cấp phát trực tiếp đến từng hạng mục công trình , sự vận động của tiền vốn dung trang trải chi phí đầu tư XDCB chịu sự chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của chi dầu tư XDCB.
Đầu tư XDCB là hoạt động bỏ vốn để xây dựng công trình nên quyết định đầu tư phải là quyết định tài chính phải thể hiện được các tiêu chí : Tổng mức vốn đầu tư, nguồn vốn đầu tư, cơ cấu tài chính và khả năng hoàn vốn. Vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia. Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN cũng như các nguồn vốn khác - đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư. Theo Luật Đầu tư của Việt Nam: "Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thứ chủ đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp [1] 7 Dưới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn .NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước.
Vốn của ngân sách nhà nước chỉ được cấp phát cho các dự án đầu tư thuộc đối tượng sử dụng vốn ngân sách Nhà nước theo quy định của luật ngân sách Nhà nước và quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Cụ thể vốn ngân sách nhà nước chỉ được cấp phát cho các đối tượng sau: - Các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh không có khả năng thu hồi vốn và được quản lý sử dụng theo phân cấp về chi ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển. Hỗ trợ các dự án của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật - Chi cho công tác điều tra, khảo sát, lập các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép - Các doanh nghiệp Nhà nước được sử dụng vốn khấu hao cơ bản và các khoản thu của Nhà nước để lại để đầu tư (đầu tư mở rộng, trang bị lại kỹ thuật) Trong đầu tư XDCB của nhà nước, vốn là vốn của nhà nước mà không phải là của tư nhân, do vậy rất khó quản lý sử dụng, dễ xảy ra thất thoát, lãng phí, tham nhũng. Ở đây quyền sở hữu về vốn không trùng hợp với quyền sử dụng và quản lý vì thế trách nhiệm quản lý vốn không cao.
Động lực cá nhân đối với việc sử dụng hiệu quả đồng vốn không rõ ràng, mạnh mẽ như nguồn vốn tư nhân. Vì vậy việc quản lý hiệu quả vốn trong đầu tư XDCB của nhà nước rất khó khăn, phức tạp Về lĩnh vực đầu tư, đầu tư XDCB của nhà nước thường nhằm vào lĩnh vực ít được thương mại hoá, không thu hồi vốn ngay, ít có tính cạnh tranh. Về mục tiêu đầu tư, đầu tư XDCB của nhà nước thường ít nhắm tới mục tiêu lợi nhuận trực tiếp. Nó phục vụ lợi ích của cả nền kinh tế, trong khi ĐTXDCB của tư nhân và đầu tư nước ngoài thường đề cao lợi nhuận.
8 Về môi trường đầu tư, ĐTXDCB của nhà nước thường diễn ra trong môi trường thiếu vắng sự cạnh tranh. Và nếu có sự cạnh tranh thì cũng ít khốc liệt hơn khu vực đầu tư khác Tóm lại, chi đầu tư XDCB của NSNN đó là những khoản chi lớn của nhà nước đầu tư vào việc xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và nó được thực hiện bằng chế độ cấp phát không hoàn trả từ ngân sách Nhà nước. Chi đầu tư XDCB là một khoản chi trong chi đầu tư phát triển và hiện nay chi đầu tư phát triển chiếm khoảng 20% tổng chi NSNN(6- 7% GDP). Hiện nay quan điểm của Đảng ta là không sử dụng tiền đi vay cho tiêu dùng mà chỉ dùng vào mục đích đầu tư phát triển và phải có kế hoạch thu hồi vốn vay và chủ động trả nợ khi đến hạn, đồng thời trước khi đầu tư cần phải nghiên cứu kỹ nhằm đẳm bảo mỗi đồng vốn đầu tư bỏ ra đều mang lại hiệu quả cao.