Chương I của Luật này quy định: + Các khoản nợ Chính phủ: bao gồm các khoản nợ do Chính phủ phát hành các công cụ nợ; các khoản nợ do Chính phủ ký kết những thỏa thuận vay trong nước và từ nước ngoài; các khoản nợ của ngân sách Trung ương do vay từ những quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ Nhà nước, các quỹ tài chính của Nhà nước ngoài ngân sách. + Các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh: bao gồm các khoản nợ của các doanh nghiệp mà được Chính phủ bảo lãnh; các khoản nợ của các ngân hàng chính sách Nhà nước mà được Chính phủ bảo lãnh. + Các khoản nợ của chính quyền địa phương: bao gồm những khoản nợ do phát hành các trái phiếu chính quyền tại địa phương; các khoản nợ do đi vay lại các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (nguồn vốn vay ODA), vay ưu đãi của nước ngoài; những khoản nợ ngân sách của các địa phương vay từ các ngân hàng chính sách của Nhà nước, các quỹ dự trữ tài chính cấp thành phố, tỉnh, từ ngân quỹ Nhà nước và các khoản vay nơ khác theo quy định của pháp luật Nhà nước về ngân sách nhà nước. Như vậy, “Nợ công” là một khái niệm rất phức tạp và có nhiều định nhĩa khác nhau.
Tuy nhiên, hầu hết các phương pháp tiếp cận ngày nay đều cho rằng, các khoản nợ công là các khoản nợ do Chính phủ của một nước chịu trách nhiệm và phải chi trả các khoản nợ đó. Chính vì thế, thuật ngữ “nợ công” thường được dùng đồng nghĩa với những thuật ngữ kinh tế như nợ Nhà nước hoặc nợ Chính phủ và là một bộ phận cấu thành nợ quốc gia. Bên cạnh đó, có thể thấy rằng, khái niệm “nợ công” được quy định trong Luật tại Việt Nam được đánh giá hẹp hơn so với các thông lệ quốc tế có liên quan. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Đối với cả 03 cách định nghĩa nợ công từ Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế và trong Luật Quản lý nợ công năm 2017 của Việt Nam, cần lưu ý rằng “nợ công” và “nợ Chính phủ” không phải là các khái niệm đồng nhất.
Nợ Chính phủ trong các khái niệm này chỉ là một yếu tố cấu thành trong tổng nợ công. Tuy mỗi khái niệm được hình thành dựa trên các cách tiếp cận khác nhau và phù hợp sử dụng cho từng hoàn cảnh cụ thể tại mỗi quốc gia nhưng có thể hiểu nợ công theo một cách chung nhất, đó là tổng các khoản tiền đi vay của Chính phủ thuộc mọi cấp của các cơ quan hành chính Nhà nước từ cấp trung ương đến các địa phương. Mục đích khi thực hiện các khoản vay này nhằm tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu quá lớn và xuất hiện tình trạng ngân sách bị thâm hụt. Do đó có thể hiểu nợ công chính là các khoản thâm hụt ngân sách được cộng dồn tại một thời điểm nhất định tại một quốc gia.
Thông thường, để phản ánh đúng các giá trị của khoản nợ công tại một quốc gia, các nhà kinh tế hay sử dụng chỉ tiêu tỷ lệ phần trăm giữa nợ công trong tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của nước đó. Các đặc trưng cơ bản của “nợ công”. Hiện nay có rất nhiều cách tiếp cận khác nhau về “nợ công”, tuy nhiên, về cơ bản, “nợ công” có những đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, “nợ công” là các khoản nợ được ràng buộc bởi trách nhiệm trả nợ của Chính phủ. Khác với những khoản vay nợ thông thường, các khoản nợ công được xác định đó là một khoản vay nợ mà Nhà nước (gồm cả các cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền) chịu trách nhiệm chi trả cho các khoản nợ ấy.
Trách nhiệm này của Nhà nước được thể hiện thông qua 02 phương thức trả nợ trực tiếp và gián tiếp. Trả nợ trực tiếp là phương thức mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chính là người đi vay; do đó, cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm thanh toán khoản nợ vay. Ngược lại, trả nợ gián tiếp là phương thức cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm bảo lãnh cho một đối tượng khác trong nước vay nợ; khi bên vay nợ không có khả LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 năng trả được nợ thì trách nhiệm thanh toán sẽ thuộc về các cơ quan đã đứng ra bảo lãnh. Thứ hai, “nợ công” được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý theo quy trình chặt chẽ.
Quá trình quản lý tình hình nợ công yêu cầu phải có một quy trình nghiêm ngặt để đảm bảo 02 mục đích: Đầu tiên, đó là phải đảm bảo khả năng thanh toán nợ của các đơn vị được sử dụng vốn vay, và quan trọng hơn đó là đảm bảo cán cân thanh toán được cân bằng và ổn định an ninh tài chính của quốc gia; tiếp theo, quá trình sử dụng nguồn vốn vay phải mang lại hiệu quả. Ngoài ra, vấn đề quản lý tình hình nợ công chặt chẽ còn mang ý nghĩa quan trọng về đảm bảo tình hình chính trị xã hội ổn định. Nguyên tắc quản lý nợ công tại Việt Nam đó là Nhà nước quản lý thống nhất, tập trung và toàn diện nợ công từ công tác huy động đến khi phân bổ, đưa vào sử dụng vốn vay và cuối cùng là thanh toán các khoản nợ nhằm đảm bảo 02 mục tiêu quan trọng trên. Thứ ba, có thể nói mục tiêu cao nhất thông qua việc huy động và sử dụng các khoản nợ công là dùng để phát triển kinh tế – xã hội tại mỗi quốc gia với mục đích mang lại các lợi ích cho cộng đồng.
Các khoản nợ công được sử dụng không nhằm thỏa mãn bất kỳ lợi ích riêng nào của các cá nhân hay tổ chức nào, mà phải vì các lợi ích chung to lớn của cộng đồng. Tại Việt Nam, bản chất của Nhà nước đó là thiết chế dung để phục vụ các lợi ích chung của toàn xã hội, Nhà nước Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân và vì dân nên dĩ nhiên những khoản nợ công được huy động và sử dụng phải dựa trên các lợi ích to lớn của nhân dân, mà cụ thể ở đây là với mục đích phát triển kinh tế – xã hội đất nước và đó chính là điều kiện quan trọng nhất. Mức an toàn của nợ công và sự tác động của nợ công đến nền kinh tế. Để đánh giá và nhận định tính bền vững của tình hình nợ công, tiêu chí tỷ lệ nợ công trên tổng GDP thường được xem là chỉ số phổ biến nhất trong các nghiên cứu đại diện cho cách nhìn tổng quát nhất về tình hình nợ công tại một quốc gia.
Tuy nhiên, chỉ tiêu tỷ lệ nợ công trên GDP chỉ phản ảnh được một phần về mức độ an toàn hoặc rủi ro LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 của các khoản nợ công. Mức độ an toàn của tình hình nợ công được thể hiện thông qua tình trạng nợ công có vượt qua ngưỡng an toàn ở một thời điểm hay trong một giai đoạn nào đó hay không. Mức độ an toàn hoặc rủi ro của các khoản nợ công của một nước không chỉ phụ thuộc vào chỉ tiêu tỷ lệ nợ công trên GDP mà còn phụ thuộc nhiều hơn vào tình hình phát triển kinh tế tại quốc gia đó. Khi xem xét về nợ công, các nhà nghiên cứu không chỉ phải quan tâm đến tổng nợ, số nợ phải trả định kỳ mà còn phải quan tâm nhiều hơn tới các rủi ro và cơ cấu khoản nợ.
Quan trọng nhất phải tính đó là khả năng thanh toán khoản nợ và các rủi ro của nó trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ trên GDP. Một số tiêu chí được dùng để xem xét mức độ an toàn của tình hình nợ công cụ thể như sau: Một là, giới hạn nợ công nằm trong khoảng từ 50% – 60% trong tổng GDP hoặc không được lớn hơn 150% trong tổng kim ngạch xuất khẩu của quốc gia. Theo Ngân hàng Thế giới thì ngưỡng an toàn của nợ công được quy định là 50% GDP. Ngoài ra, theo đánh giá của các tổ chức quốc tế thì tỷ lệ nợ công hợp lý là dưới mức 50% GDP đối với các quốc gia đang phát triển; Hai là, Chính phủ không sử dụng nhiều hơn 10% trong tổng số chi ngân sách để trả nợ cũng như tối đa ở mức 15% trong tổng kim ngạch xuất khẩu.
Mặc dù vậy, không có một hạn mức an toàn cụ thể chung nào dành cho cho các nền kinh tế. Trên thực tế, tỷ lệ nợ công trên GDP thấp không đảm bảo sẽ nằm trong ngưỡng an toàn hoặc ngược lại. Tại các quốc gia, mức độ an toàn còn phụ thuộc vào quy mô và sự phát triển của nền kinh tế. Điển hình như Mỹ và Nhật Bản là 02 quốc gia có tỷ lệ nợ công cao (lần lượt bằng 96% GDP và 200% GDP) nhưng vẫn được đánh giá nằm trong ngưỡng an toàn.
Ngược lại, nhiều nước tuy có tỷ lệ nợ công trên GDP khá thấp như Venezuela (tỷ lệ nợ công bằng 15% GDP năm 1981), Ucraina (tỷ lệ là 13% GDP năm 2007) nhưng sau đó vẫn rơi vào khủng hoảng nợ; Tóm lại, việc xem xét và đánh giá về tình hình nợ công cũng như bản chất của nó tại một quốc gia là đặc biệt quan trọng. Nếu như chỉ nhìn vào các vào số liệu thể LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 hiện tỷ lệ nợ công cao sẽ gây ra tâm lý thiếu tin tưởng vào Nhà nước, hoang mang trong người dân, dẫn đến tình trạng kích động và làm căng thẳng xã hội tăng cao, dễ gây ra tình trạng rối loạn chính trị, kinh tế. Quan điểm của Keynes đã cho rằng: Trong ngắn hạn, khi Chính phủ đi vay nợ để bù đắp cho việc thâm hụt ngân sách Nhà nước trong điều kiện mức chi tiêu công không đổi thì làm tăng khả năng tiêu dùng trong bộ phận dân cư, điều đó dẫn đến làm gia tăng tổng cầu về các hàng hóa, thương mại dịch vụ, làm tăng sản lượng và nhu cầu việc làm. Dựa trên quan điểm trên, có thể thấy một số tác động chủ yếu mang tính tích cực của nợ công như sau: Thứ nhất, nợ công sẽ làm tăng lên các nguồn lực cho Chính phủ, từ đó làm gia tăng nguồn vốn cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật và tăng khả năng cho sự đầu tư đồng bộ khác của Nhà nước.
Để cơ sở hạ tầng phát triển đồng bộ và nhanh chóng đòi hỏi quan trọng nhất là phải có nguồn vốn để thực hiện.