CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN VỀ NỢ CÔNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ 1. Khái niệm nợ công Cho đến nay khái niệm nợ công vẫn chưa được thống nhất giữa các quốc gia, các tổ chức quốc tế và các nhà nghiên cứu kinh tế do tính chất phức tạp và sự khác biệt trong quan niệm của các quốc gia. Trước khi tìm hiểu về nợ công, cần hiểu rõ khái niệm về nợ, khu vực công và mối quan hệ giữa nợ công với nợ quốc gia.
Khái niệm nợ theo quy định tại Mục 1 Điều 3 của Luật Quản lý nợ công năm 2009[12] là số dư của mọi nghĩa vụ trả nợ phải hoàn trả bao gồm các khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh từ việc vay nợ của các chủ thể được phép vay vốn theo quy định pháp luật Việt Nam. Khái niệm khu vực công theo Cẩm nang thống kê tài chính chính phủ (IMF, 2001)[3] gồm khu vực chính phủ nói chung và khu vực các tổ chức công. Trong đó, khu vực chính phủ bao gồm chính phủ trung ương và các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Khu vực các tổ chức công phân làm hai nhóm gồm khu vực các tổ chức công tài chính và khu vực các tổ chức công phi tài chính.
Các tổ chức công tài chính bao gồm các định chế tiền tệ và phi tiền tệ công (định chế tiền tệ công bao gồm NHTW, các ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước; định chế phi tiền tệ công bao gồm các định chế tài chính phi tiền gửi thuộc sở hữu nhà nước). Các tổ chức công phi tài chính bao gồm các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước. Vậy, nợ công là nợ của khu vực công, tuy nhiên cần phải phân biệt giữa nợ công và nợ quốc gia. Nợ quốc gia hiểu một cách rộng rãi là nợ của các đối tượng mang quốc tịch của một quốc gia – bao gồm cả nợ của khu vực công và nợ khu vực tư nhân không được bảo lãnh, trong đó tỉ trọng nợ khu vực công luôn chiếm trọng số lớn so với nợ khu vực tư nhân đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển.
download by : skknchat@gmail.com 2 Nợ quốc gia Tổng nợ công Nợ nước Nợ trong ngoài nước Nợ công Nợ tư nước Nợ công Nợ tư trong nước ngoài ngoài trong nước nước H nh 1. Cấu trúc nợ quốc gia [Nguồn: World Bank (2006),“How to do a Debt Sustainability Analysis for Low-Income Countries. A Guide to LIC Debt Sustainability Analysis”] [56] Khái niệm nợ công theo cách tiếp cận của WB là toàn bộ những khoản nợ trong nước và ngoài nước của khu vực công bao gồm nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể là nợ của chính phủ trung ương và các cơ quan trung ương trực thuộc chính phủ; nợ của các cấp chính quyền địa phương; nợ của NHTW và nợ của các tổ chức độc lập mà chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của chính phủ hoặc chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ[32]. Theo IMF thì nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công bao gồm toàn bộ khu vực chính phủ nói chung và khu vực các tổ chức công[3].
Do đó, theo IMF thì nợ công bao hàm luôn cả khoản nợ của các DNNN. Trong hướng dẫn chung về nợ công được phát hành bởi Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao INTOSAI (2000)[43] đã định nghĩa nợ công là những khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như chính phủ trung ương, các chính phủ liên bang tùy thuộc vào thể chế chính trị từng nước, các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do nhà nước sở hữu quản lý và các download by : skknchat@gmail.com 3 đơn vị nhà nước khác. Tại hầu hết các nước trên thế giới, nợ công được xác định bao gồm nợ của chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước, nợ công còn bao gồm nợ của chính quyền địa phương (Bungari, umani,…), nợ của DNNN phi lợi nhuận (Thái Lan, Macedonia,…).
Như vậy, quan niệm về nợ công cũng còn tùy thuộc vào thể chể kinh tế - chính trị của mỗi quốc gia[9]. Tại Việt Nam, theo Luật Quản lý nợ công năm 2009[12] số 29/2009/QH12 có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 quy định nợ công bao gồm: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương, trong đó nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, u quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do NHNN Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.
Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc u quyền phát hành. Như vậy, nợ công theo quy định của Việt Nam chỉ gồm nợ của chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, không bao gồm nợ của các DNNN, đây là điểm khác biệt so với khái niệm nợ công của các tổ chức quốc tế như WB, M và NT SA. Sự khác biệt này là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự khác nhau về số liệu trong báo cáo về nợ công của Việt Nam và các tổ chức quốc tế. Từ những phân tích về nợ công trên có thể đưa ra một khái niệm chung về nợ công như sau: nợ công là toàn bộ các nghĩa vụ nợ của chính phủ và các cơ quan trực thuộc chính phủ; nợ của chính quyền địa phương; nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của các thể chế độc lập, các tổ chức thuộc quyền sở hữu nhà nước mà trong trường hợp vỡ nợ thì nhà nước phải có nghĩa vụ thanh toán.
Do khái niệm về nợ công sẽ quyết định đến các số liệu về nợ công, từ đó ảnh hưởng trực tiếp đến việc đánh giá tình trạng nợ công của một quốc gia nên khái niệm nợ download by : skknchat@gmail.com 4 công cần phải được thống nhất theo tiêu chí chính xác rõ ràng, toàn diện và thích hợp như hướng dẫn của NT SA năm 2000 (phần 3, trang 7)[43]. Phân loại nợ công Phân loại theo thời hạn vay nợ Nợ công bao gồm nợ công ngắn hạn, nợ công trung và dài hạn. Theo Ngân hàng Thanh toán quốc tế (B S) thì nợ ngắn hạn là những khoản nợ có thời hạn thanh toán dưới một năm. Nợ trung và dài hạn là những khoản nợ có thời hạn thanh toán còn lại từ một năm trở lên.
Các nhà quản lý thận trọng khi t trọng nợ công ngắn hạn trong tổng nợ công tăng lên vì điều này có thể gây bất ổn cho nền kinh tế và tạo áp lực thanh toán trong khoản nợ cho chính phủ. Phân loại theo chủ thể cho vay Nợ công trong nước là nợ của chính phủ, chính quyền địa phương hoặc nợ được chính phủ bảo lãnh cần phải được thanh toán đối với người cho vay là các tổ chức, thể nhân trong nước. Nợ công nước ngoài là nợ của chính phủ, chính quyền địa phương hoặc nợ được chính phủ bảo lãnh cần phải được thanh toán đối với người cho vay là các quốc gia, các tổ chức quốc tế. Nợ nước ngoài bao gồm nợ song phương và nợ đa phương.
Nợ đa phương là nợ của các tổ chức đa phương gồm các thành viên là các quốc gia trên thế giới như các cơ quan của Liên Hiệp Quốc, WB, IMF, các ngân hàng phát triển khu vực, các cơ quan đa phương như P C, liên chính phủ. Nợ song phương là nợ đến từ chính phủ một nước như các nước thuộc CD hoặc một tổ chức quốc tế nhân danh một chính phủ duy nhất dưới dạng hỗ trợ tài chính, hỗ trợ nhân đạo bằng hiện vật. Việc phân loại này giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân TTQT. Việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện TTQT khác.
download by : skknchat@gmail.com 5 Phân loại theo trách nhiệm đối với chủ nợ Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp là nợ do chính phủ hay chính quyền địa phương trực tiếp đi vay từ chủ thể khác nên chính phủ hay chính quyền địa phương phải có trách nhiệm trực tiếp trả nợ Nghĩa vụ nợ dự phòng là nghĩa vụ nợ phát sinh khi xảy ra một hoặc một số sự kiện tín dụng đã được các bên liên quan đến nợ vay thỏa thuận trước đó. Khi chính phủ bảo lãnh nợ cho một chủ thể nhất định nhưng đến hạn thanh toán chủ thể này mất khả năng thanh toán, sự kiện tín dụng này sẽ làm phát sinh nghĩa vụ trả nợ của chính phủ phải chi trả nợ thay cho chủ thể được bảo lãnh. Phân loại theo phương thức huy động vốn Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa các nhà nước.
Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính. Phân loại theo điều kiện vay Nợ vay từ viện trợ phát triển chính thúc (ODA) là những khoản vay có điều kiện đặc biệt về ưu đãi không những về lãi suất, thời gian cho vay mà còn không cần hoàn lại một phần hay toàn phần khoản nợ vay. Theo định nghĩa của CD thì khoản vay DA là khoản vay ưu đãi về lãi suất và thời gian cho vay, trong đó luôn có yếu tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25% tổng giá trị khoản vay đó.
Vì có nhiều điều kiện ưu đãi nên các nước đang phát triển thường hướng tới và tận dụng tối đa nguồn vốn này cho quá trình xây dựng và phát triển đất nước.