Chương 1 giới thiệu một số nội dung cơ bản của luận án. Trước hết là bối cảnh nghiên cứu để từ đó đưa ra lý do lựa chọn đề tài. Xét trên nhiều góc độ, về lý thuyết lẫn các nghiên cứu thực nghiệm đều cho thấy chi tiêu công có những ảnh hưởng nhất định đến đầu tư của khu vực tư nhân. Về thực tế, hoạt động chi tiêu công của Việt Nam đã có nhiều biến động lớn cùng với những thăng trầm của nền kinh tế và có những tác động, kể cả tích cực lẫn tiêu cực.
Việc đánh giá được chiều hướng và quy mô của ảnh hưởng này là rất quan trọng để có thể gợi mở những hàm ý chính sách hợp lý cho hoạt động chi tiêu công ở Việt Nam. Từ đây, luận án đã đưa ra 3 mục tiêu nghiên cứu và cụ thể hóa thành 4 câu hỏi nghiên cứu. Tác giả cũng xác định đối tượng nghiên cứu là tình hình chi tiêu công của 14 nền kinh tế mới nổi và đang phát triển khu vực châu Á giai đoạn 2000-2018. Để phân tích dữ liệu của các đối tượng trên và trả lời câu hỏi nghiên cứu, luận án lựa chọn phương pháp hồi quy hệ phương trình đồng thời theo 3 giai đoạn; cộng với phân tích định tính tình hình cụ thể tại Việt Nam.
Luận án được thiết kế thành 5 chương để có thể truyền tải hết các nội dung nghiên cứu. Từ những vấn đề cơ bản trên, tác giả cũng kỳ vọng luận án sẽ đóng góp điểm mới cho hoạt động nghiên cứu và thực tiễn ở Việt Nam. luan an 9 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ TÁC ĐỘNG CỦA CHI TIÊU CÔNG ĐẾN ĐẦU TƯ TƯ NHÂN 2. Chi tiêu công 2.
Quan niệm về chi tiêu công Trên thế giới có không ít các nghiên cứu về vai trò của Chính phủ đối với hoạt động kinh tế. Thực tế cho thấy, bàn tay vô hình không thể tự mình giải quyết hoàn toàn những khúc mắc của thị trường. Đôi khi quyết định của khu vực tư nhân không đem lại hiệu quả kinh tế, đòi hỏi khu vực công phải can thiệp nhằm bình ổn hoạt động vĩ mô (Keynes, 1936; Stiglitz, 1997). Lúc này, khu vực công sẽ cung ứng ra một lượng hàng hóa công nhất định.
Theo nhà kinh tế học hiện đại P. Samuelson, hàng tiêu dùng tập thể (collective consumption goods) - ngày nay quen gọi bằng thuật ngữ “hàng hóa công” (public goods) - là hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không gây loại trừ đối với việc tiêu dùng của người khác (Samuelson, 1954). Nếu coi hoạt động của khu vực công như một quy trình sản xuất, chúng ta thấy rằng khu vực công cũng sử dụng vốn, nhân lực và các nguồn lực khác để sản xuất ra hàng hóa công cộng. Thật ra, nếu đi vào chi tiết, người ta có thể phân thành hai giai đoạn là sản xuất và cung cấp hàng hóa công.
Chẳng hạn, Chính phủ có thể cung cấp hàng hóa công, nhưng đồng thời cho phép khu vực tư nhân sản xuất ra nó. Nhưng cho dù khu vực công là một nhà sản xuất hay nhà cung cấp thì nó cũng cần có những khoản chi tiêu để tạo ra hàng hóa công cho xã hội. Những khoản chi này được gọi là “chi tiêu công”. Đó là các khoản chi phát sinh bởi các đơn vị trong khu vực công, từ cấp trung ương đến cấp địa phương để thỏa mãn nhu cầu chung của người dân.
Chi tiêu công giúp chính phủ có thể sản xuất và mua sắm hàng hóa dịch vụ nhằm cung ứng hàng hóa công và tái phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế xã hội. Tương tự, Sử Đình Thành (2009) cho rằng chi tiêu công phản ánh giá trị của các loại hàng hóa dịch vụ mà chính phủ đã mua về để hình thành nên hàng hóa, dịch vụ công, từ đó cung ứng cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước; đồng thời thực hiện chính sách tái phân phối thu nhập. Lúc đó, có thể hiểu rằng tất cả các khoản chi tiêu của chính quyền các cấp, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp do chính phủ tài trợ là chi tiêu công. Nói một cách khác, chi tiêu công chủ yếu là các khoản chi ngân sách.
Tương tự, Dương Đăng Chinh và Phạm Văn Khoan (2009) nhận định chi tiêu công là việc phân phối và sử dụng các quỹ công mà chủ yếu là quỹ ngân sách nhà nước (NSNN), nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước, thực luan an 10 hiện các chức năng kinh tế xã hội của nhà nước, duy trì sự hoạt động bình thường của nền kinh tế xã hội. Như vậy, hầu hết quan niệm chi tiêu công đều xoay quanh các khoản chi từ phía chính phủ cho việc duy trì bộ máy nhà nước và thực hiện chức năng của nó. Trong luận án này, thuật ngữ chi tiêu công được sử dụng dựa trên quan điểm của IMF. Đó là tất cả các khoản chi của chính phủ và chi ròng cho đầu tư tài sản phi tài chính (như mua lại tài sản vốn cố định, cổ phiếu chiến lược, đất đai và tài sản vô hình).
Cụ thể, đó là các khoản chi tiêu của chính phủ được tài trợ bởi ngân sách nhà nước; gồm tất cả các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương để trang trải kinh phí cho các hoạt động của chính phủ, từ việc nuôi dưỡng bộ máy khu vực công đến cung ứng hàng hóa, dịch vụ công. Vai trò của chi tiêu công Rõ ràng chi tiêu công là một hoạt động không thể thiếu trong hoạt động của mọi chính phủ và nền kinh tế. Tuy nhiên, để tìm một điểm chung về quan điểm của các nhà kinh tế học về vai trò của chi tiêu công thì không phải là điều dễ dàng. Trên thế giới có không ít các nghiên cứu về vai trò của chi tiêu chính phủ đối với hoạt động kinh tế.
Về cơ bản, có thể chia thành hai nhóm quan điểm: (1) ủng hộ sự điều tiết của thị trường, (2) ủng hộ vai trò của chính phủ thông qua công cụ chi tiêu. Quan điểm ủng hộ sự điều tiết của thị trường nhận được sự hậu thuẫn của các nhà kinh tế học cổ điển. Trường phái này chủ yếu xoay quanh vai trò của thị trường theo hướng hoạt động một cách tự do và không bị ngăn cản. Họ tin rằng sự can thiệp của chính phủ sẽ là trở ngại cho dòng lưu chuyển tự do của hàng hóa dịch vụ và làm mọi việc trở nên xấu đi, gây ra nhiều thiệt hại hơn là lợi ích.
Đồng thời, nguồn thu của chính phủ được lấy từ khu vực sản xuất, trong khi các khoản chi của họ lại không sinh lời; gây tổn thất cho nền kinh tế. Vì thế, cần phải giảm thiểu sự chi phối của chính phủ đến hoạt động sản xuất kinh doanh. Để khuyến khích tăng trưởng, chính phủ nên đảm bảo cho tự do thương mại, tự do thị trường và ngân sách cân bằng. Chức năng chính của chính phủ chỉ là các chức năng truyền thống như đảm bảo an ninh quốc phòng, duy trì luật lệ và trật tự quốc gia, phát triển công cộng.
Mọi việc còn lại sẽ do bàn tay vô hình của thị trường tự động hướng các hoạt động kinh tế đến điểm cân bằng tối ưu. Do vậy, những chức năng khác ngoài ba chức năng trên được coi là vượt quá phạm vi của nhà nước và chi tiêu cho chúng được xem như bất công, lãng phí (Smith, 1976). Như vậy, ngay cả những nhà kinh tế học ủng hộ bàn tay vô hình của thị trường cũng vẫn thừa nhận vai trò của chính phủ, nhưng họ giới hạn phạm vi luan an 11 can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế. Chính vì vậy, lĩnh vực can thiệp của chính phủ cũng khác nhau tùy theo từng quan điểm.
Theo trường phái Keynes, khu vực công có thể kích thích tăng trưởng thông qua lãi suất, thuế khóa, các dự án công và đây cũng là tư tưởng của quan điểm thứ hai, phổ biến từ thế kỷ 20 trở đi. John Maynard Keynes (1936) đã phân tích về vai trò của chi tiêu công trong việc xác định mức thu nhập và phân phối trong nền kinh tế. Ông lập luận rằng hoạt động chi tiêu và thuế khóa của chính phủ có thể được dùng để cải thiện sức cầu trong thời kỳ kinh tế trở nên suy thoái. Cụ thể, thay vì tiết kiệm, việc chính phủ tăng chi tiêu công cho các cá nhân sẽ thúc đẩy sức mua tăng lên, doanh nghiệp mở rộng quy mô sản xuất, dẫn đến cải thiện thất nghiệp và lạm phát, từ đó bình ổn nền kinh tế.
Nói một cách khác, họ cho rằng chính sách tài khóa có thể phát huy hiệu quả trong việc quản lý nền kinh tế, với sự hỗ trợ của hiệu ứng số nhân và đây cũng là điểm đặc biệt quan trọng trong kinh tế học Keynes. Ông cũng ủng hộ vai trò của chính phủ trong việc giải quyết các vấn đề ngắn hạn thay vì chờ đợi thị trường can thiệp trong dài hạn (Keynes, 1936). Thêm vào đó, Keynes xem chi tiêu công như một biến ngoại sinh có thể tạo ra tăng trưởng kinh tế thay vì một hiện tượng nội sinh. Tuy nhiên, nhận định về vai trò của chi tiêu công theo hướng tuyệt đối hóa vai trò của thị trường hay nhà nước cũng đều không hợp lý trong quản lý kinh tế.
Vì vậy, trong kinh tế học hiện đại, hầu hết các nhà kinh tế học thiên về xu hướng cả chính phủ và thị trường cùng điều tiết nền kinh tế. Cụ thể, khu vực tư nhân được khuyến khích phát triển trong điều kiện thị trường tự do dưới sự kiểm soát về chính trị và chính sách kinh tế của chính phủ. Mặt khác, khu vực công sẽ tham gia vào quá trình tăng trưởng và phát triển các tiện ích công cộng. Một số nghiên cứu khác từ hiện tượng thần kỳ Đông Á và sự thành công của Hoa Kỳ cũng khẳng định tư tưởng này (Stiglitz, 1997).
Theo đó, chính phủ có 6 vai trò cực kỳ quan trọng là: phát triển giáo dục, công nghệ, hỗ trợ khu vực tài chính, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, ngăn ngừa sự suy thoái môi trường, tạo lập và duy trì một xã hội an toàn. Bên cạnh đó, nhà nước còn đóng vai trò quan trọng là cung cấp hàng hóa công cho nền kinh tế - đó là hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không gây loại trừ đối với việc tiêu dùng của người khác (Samuelson, 1954). Muốn vậy, chính phủ phải bỏ ra các khoản chi tiêu công nhằm thực hiện các mục tiêu kể trên.