Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI 1. Chức năng lập pháp và quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội 1. Chức năng lập pháp của Quốc hội Lập pháp là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội nƣớc ta. Với tƣ cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.
Điều đó cũng có nghĩa rằng, ở nƣớc ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thể chế hóa chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng, biến ý chí của nhân dân thành ý chí nhà nƣớc, thành luật, thành các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội. Trong lịch sử nhà nƣớc và pháp luật quyền lập pháp đƣợc hình thành và phát triển theo sự phát triển của học thuyết tổ chức quyền lực. Theo Monstesquieu và những nhà sáng lập ra thuyết tam quyền phân lập thì quyền lập pháp ra đời gắn liền với nguyên tắc phân quyền - một trong những nguyên tắc cơ bản tổ chức quyền lực nhà nƣớc. Quan điểm của những ngƣời xây dựng học thuyết phân quyền khẳng định: quyền lực nhà nƣớc phải đƣợc phân chia thành những loại quyền lực khác nhau và do các cơ quan nhà nƣớc khác nhau nắm giữ.
Quyền lập pháp phải do một cơ quan bao gồm nhiều ngƣời xây dựng lên, cơ quan có quyền lập pháp không thực thi quyền hành pháp và tƣ pháp. Về bản chất, quyền lập pháp là quyền cao nhất trong các loại quyền lực. Ở Việt Nam tất cả quyền lực Nhà nƣớc thuộc về nhân dân, nhân dân 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thực hiện quyền lực nhà nƣớc thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội là nơi tập trung trí tuệ toàn dân, là cơ quan nhà nƣớc duy nhất do cử tri cả nƣớc bầu ra, Quốc hội thay mặt nhân dân quyết định và thực hiện quyền lực nhà nƣớc thống nhất trong cả nƣớc.
Quốc hội có quyền quyết định những vấn đề thuộc chủ quyền quốc gia, những vấn đề trọng đại của đất nƣớc. Chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản. Các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc khác phải căn cứ vào quy định của Hiến pháp, luật và không đƣợc trái với quy định của Hiến pháp, luật. Hoạt động lập pháp là hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh mọi hoạt động đang diễn ra trong xã hội và ở hoạt động này Quốc hội thể hiển rõ vai trò, vị trí, thực quyền của mình, không ai có thế thay thế.
Trên phƣơng diện đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất điều chỉnh mọi hoạt động xã hội. Chức năng lập hiến và lập pháp của Quốc hội đã đƣợc quy định khá rõ nét trong các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992. Ngoài Hiến pháp 1946 quy định ở nguyên tắc chung “Nghị viện nhân dân đặt ra các pháp luật” (Điều thứ 23), thì cả 3 bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 đều khẳng định Quốc hội là “cơ quan duy nhất có quyền lập pháp”. Qua mỗi bản Hiến pháp, chức năng lập pháp của Quốc hội đƣợc kế thừa, phát triển và ngày càng đƣợc làm rõ, đƣợc quy định cụ thể hơn.
Đặc biệt từ Hiến pháp 1992, về mặt pháp lý cũng nhƣ trên thực tế, quyền lập pháp của Quốc hội từng bƣớc đƣợc hoàn thiện. Quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội Trong hệ thống các văn bản pháp luật, các luật do Quốc hội thông qua là những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, có giá trị pháp lý cao, điều chỉnh các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực của đời sống xã hội. Để ban hành đạo 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com luật, Quốc hội phải tiến hành nhiều hoạt động khác nhau theo quy trình, thủ tục nhất định đƣợc quy định trong Luật ban ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và các quy chế, nội quy làm việc của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Theo đó văn bản luật đƣợc ban hành thông qua các bƣớc liên tục, kế tiếp nhau: quyết định đƣa dự án luật vào Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo dự án luật, thẩm tra dự án luật, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, xem xét, thông qua dự án luật, công bố luật.
Trong đó quyết định đƣa dự án vào Chƣơng trình có thể coi là bƣớc đầu tiên trong quy trình xây dựng luật theo nghĩa rộng. Soạn thảo dự án luật là bƣớc tiếp theo có tính chất làm cơ sở cho bƣớc thẩm tra. Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật trên cơ sở hồ sơ dự án của cơ quan soạn thảo và báo cáo thẩm tra là bƣớc kế tiếp. Không có các bƣớc này thì không thể có bƣớc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp và tiếp theo là bƣớc công bố luật.
Mỗi bƣớc có quy trình, thủ tục riêng, có vai trò riêng và giữa các bƣớc có mối quan hệ hữu cơ với nhau, nhƣng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật là một trong những khâu độc lập và quan trọng thể hiện rõ nét vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội Hoạt động xem xét, thông qua dự án luật và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật là hai mặt của một vấn đề có quan hệ biện chứng với nhau. Không thể nói đến hoạt động xem xét, thông qua nếu không nói đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua và ngƣợc lại. Hoạt động xem xét, thông qua dự án luật cần phải đƣợc thực hiện theo quy trình, thủ tục nhất định.
Quy 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trình, thủ tục góp phần cho hoạt động xem xét, thông qua luật đƣợc vận hành hiệu quả, kịp thời theo những mục đích, yêu cầu mà hoạt động xem xét, thông qua luật hƣớng tới. Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 1. Khái niệm xem xét, thông qua dự án luật Theo Từ điển Tiếng Việt, thuật ngữ “xem xét” đƣợc hiểu là “tìm hiểu, quan sát kỹ để đánh giá, rút ra những nhận xét, những kết luận cần thiết” [49, tr.1147], “thông qua” đƣợc hiểu là việc “cơ quan hoặc người có thẩm quyền đồng ý chấp thuận cho được thực hiện, sau khi đã xem xét, thảo luận” [49, tr. Việc xem xét dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là một mắt xích quan trọng thể hiện tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng luật để làm sáng tỏ tính khách quan của dự án luật.
Việc xem xét dự án luật tại kỳ họp tác động đến mọi vấn đề của dự án luật, có thể làm thay đổi toàn bộ dự án và là cơ sở để Quốc hội thông qua dự thảo luật. Thông qua dự án luật là một thủ tục pháp lý kết thúc quy trình xây dựng luật mà chỉ Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất mới có thẩm quyền này. Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật trên cơ sở căn cứ vào kết quả thảo luận, vào chính kiến của từng cá nhân đại biểu. Trong quy trình, thủ tục xây dựng luật thì thông qua dự án luật là quy trình đƣa một dự thảo luật trở thành luật.
Việc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội có ý nghĩa quan trọng tạo nên chất lƣợng của các văn bản luật. Những vấn đề đƣợc đƣa ra thảo luận, xem xét và thông qua tại các kỳ họp Quốc hội đều là những vấn đề hệ trọng ở tầm quốc gia, đòi hỏi trí tuệ tập thể của các đại biểu Quốc hội phải đƣợc huy động tối đa để đi đến những quyết định đúng đắn, sáng suốt, trên cơ sở bảo đảm tính dân chủ trong thảo luận và biểu quyết theo đa số. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Đối tượng được xem xét, thông qua: Trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đang sử dụng các thuật ngữ khác nhau là “thông qua dự thảo luật”, “xem xét, thông qua dự án luật”. Khái niệm “dự án luật” là khái niệm rộng, bao gồm dự thảo luật, tờ trình, các tài liệu khác.
Trong đó, các tài liệu kèm theo dự thảo luật có mục đích là thuyết minh làm rõ các nội dung của dự thảo, làm căn cứ để đại biểu Quốc hội tham khảo khi thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo luật. Theo quy định của Luật ban hành văn bản hiện hành thì đối tƣợng của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật là dự thảo luật, tờ trình, các tài liệu khác, còn đối tƣợng thông qua trong hoạt động biểu quyết thông qua luật là dự thảo luật. Tuy nhiên, không phải mọi dự án luật đều là đối tƣợng của hoạt động xem xét, thông qua tại kỳ họp Quốc hội mà chỉ có dự án luật đã đƣợc Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét và quyết định trình Quốc hội mới là đối tƣợng xem xét, thông qua tại kỳ họp Quốc hội. - Phạm vi của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật: Phạm vi xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là cả một quá trình.
Theo các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn này bao gồm tất cả các hoạt động từ thuyết trình Tờ trình về dự án luật, trình bày báo cáo thẩm tra, thảo luận về dự án luật tại kỳ họp, biểu quyết về những vấn đề cơ bản, những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau, chỉnh lý dự thảo luật, báo cáo Quốc hội về việc chỉnh lý, biểu quyết thông qua dự thảo luật và gọi là “xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội” (Điều 51, 52, 53 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật). - Chủ thể xem xét, thông qua dự án luật: Trong giai đoạn xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.