Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động lập pháp là chức năng trọng tâm và đặc trưng nhất của Quốc hội trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Thống kê lịch sử cho thấy, từ Quốc hội khóa I đến khóa VII, Quốc hội chỉ thông qua 29 đạo luật và bộ luật. Tuy nhiên, bước sang giai đoạn đổi mới, số lượng văn bản tăng trưởng vượt bậc: Quốc hội khóa VIII ban hành 31 luật, khóa IX ban hành 41 luật, khóa X ban hành 35 luật, và đặc biệt khóa XI đã thông qua tới 84 luật, bộ luật. Tính đến hết kỳ họp thứ 5 vào tháng 6 năm 2009, Quốc hội khóa XII đã thông qua thêm 38 đạo luật.

Sự gia tăng nhanh chóng về số lượng đặt ra thách thức lớn đối với chất lượng và tính khả thi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là giải quyết sự bất cập giữa yêu cầu tăng tốc lập pháp với các nút thắt trong thủ tục xem xét, thảo luận và thông qua luật tại các kỳ họp Quốc hội. Mục tiêu cụ thể của công trình là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện từ năm 1945 đến năm 2009, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào giai đoạn xem xét và biểu quyết tại kỳ họp Quốc hội Việt Nam theo các mốc thời gian quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi năm 2002 và năm 2008. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa then chốt trong việc giảm thiểu 30% thời gian xử lý thủ tục hành chính tại nghị trường và tối ưu hóa 100% các phiên họp toàn thể.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng học thuyết phân quyền của Montesquieu kết hợp với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp trong hệ thống chính trị Việt Nam. Đồng thời, luận văn vận dụng lý thuyết về tính đại diện và dân chủ nghị viện nhằm phân tích bản chất quyền lực nhân dân được ủy quyền cho các đại biểu Quốc hội.

Khung phân tích tập trung vào 5 khái niệm cốt lõi: chức năng lập pháp, quy trình và thủ tục lập pháp, hồ sơ dự án luật, thẩm tra dự án luật, và cơ chế biểu quyết đa số. Toàn bộ cơ sở lý luận được soi chiếu qua 4 bản Hiến pháp của Việt Nam (Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992) và 3 lần ban hành, sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 1996, 2002 và 2008).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của đề tài bao gồm văn bản lập quy, các báo cáo thẩm tra, biên bản phiên họp tổ và hội trường của 12 khóa Quốc hội từ năm 1945 đến giữa năm 2009. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 228 đạo luật được ban hành qua các thời kỳ, kết hợp phương pháp chọn mẫu có chủ đích với 15 dự án luật tiêu biểu được xem xét qua hai hình thức: quy trình 1 kỳ họp và quy trình 2 kỳ họp.

Luận văn kết hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học:

  • Phương pháp lịch sử - cụ thể: Phân tích sự tiến hóa của thủ tục lập pháp qua từng giai đoạn cách mạng.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Đánh giá chi tiết từng khâu từ thuyết trình tờ trình, thẩm tra, chỉnh lý đến biểu quyết.
  • Phương pháp so sánh luật học: Đối chiếu quy trình lập pháp Việt Nam với mô hình 3 lần đọc (Three Readings) tại Nghị viện Vương quốc Anh và cơ chế điều hành thảo luận tại Hạ viện Hoa Kỳ.
  • Phương pháp thống kê xã hội học: Định lượng thời lượng thảo luận và tỷ lệ đại biểu tham gia phát biểu.

Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm bảo đảm tính khách quan, đa chiều, vừa bóc tách được những bất cập về mặt kỹ thuật lập pháp, vừa xác định được tính tương thích của mô hình tố tụng nghị viện trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam qua hơn 60 năm phát triển.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã chỉ ra 4 phát hiện căn bản trong thực tiễn xem xét, thông qua dự án luật tại Quốc hội:

Thứ nhất, tốc độ lập pháp tăng trưởng vượt bậc nhưng tạo áp lực lớn lên thời lượng kỳ họp. Số lượng luật được Quốc hội khóa XI thông qua (84 đạo luật) tăng gần 190% so với tổng số 29 luật của 7 khóa đầu tiên gộp lại, đòi hỏi thời gian biểu quyết tại mỗi kỳ họp phải rút ngắn tối đa nhưng vẫn phải bảo đảm chiều sâu chất lượng.

Thứ hai, việc áp dụng mô hình phân tách quy trình xem xét tại 1 kỳ họp hoặc 2 kỳ họp (theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 và 2008) đã giúp giảm thiểu khoảng 40% các xung đột chính sách lớn ngay tại phiên họp toàn thể. Các dự thảo phức tạp khi được chuyển tiếp qua khoảng thời gian giữa 2 kỳ họp đã có điều kiện chỉnh lý thực chất hơn.

Thứ ba, cơ chế thẩm tra và tiếp thu chỉnh lý có sự chuyển biến rõ nét. Sự tham gia phối hợp của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và Bộ Tư pháp đã xử lý được phần lớn các điều khoản trùng lặp. Tuy nhiên, thực tế vẫn còn khoảng 35% tài liệu dự án luật gửi đến đại biểu chậm hơn so với thời hạn 20 ngày trước kỳ họp theo luật định.

Thứ tư, hiệu quả điều hành thảo luận được cải thiện đáng kể nhờ giới hạn thời gian phát biểu (không quá 15 phút cho lần thứ nhất và không quá 5 phút cho lần thứ hai về cùng một vấn đề), giúp tăng số lượng đại biểu được đóng góp ý kiến trực tiếp tại hội trường lên 25% trong mỗi phiên làm việc.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các chuyển biến tích cực xuất phát từ chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động Quốc hội theo tinh thần Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Tuy nhiên, hạn chế về thời gian nghiên cứu của đại biểu bắt nguồn từ cơ cấu đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm vẫn chiếm tỷ lệ cao (trên 70%), làm giảm khả năng phản biện chuyên sâu.

Khi so sánh với thông lệ quốc tế, quy trình 2 kỳ họp của Việt Nam có sự tương đồng nhất định với cơ chế "lần đọc thứ hai" và "lần đọc thứ ba" của các quốc gia theo chính thể đại nghị. Tại Anh và Hoa Kỳ, các ủy ban chuyên môn nắm giữ thực quyền thẩm tra sơ bộ và phân loại chính sách, cho phép nghị viện chỉ biểu quyết các nguyên tắc khung trước khi đi vào từng điều khoản.

Để trực quan hóa các kết quả này, dữ liệu thực nghiệm có thể được biểu diễn qua bảng so sánh tiến trình xử lý văn bản giữa quy trình 1 kỳ họp và quy trình 2 kỳ họp, kết hợp cùng biểu đồ cột thể hiện sự tăng trưởng số lượng đạo luật qua 12 khóa Quốc hội. Các mô hình trực quan này khẳng định rằng quy trình lập pháp của Việt Nam đã chuyển dịch mạnh mẽ từ hình thức "thông qua luật" sang thực chất "làm luật".

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên các kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật:

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý về phân loại dự án luật. Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần ban hành tiêu chí định lượng rõ ràng, bắt buộc 100% các dự án luật ban hành mới hoặc điều chỉnh các quan hệ xã hội phức tạp phải được thông qua theo quy trình 2 kỳ họp, giảm thiểu tối đa tình trạng luật khung, hoàn thành trong giai đoạn 2010 - 2012.

Thứ hai, nâng cao tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách. Đảng đoàn Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần đẩy mạnh lộ trình cơ cấu lại nhân sự, phấn đấu nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách từ mức khoảng 25% lên tối thiểu 35% - 40% trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (giai đoạn 2011 - 2016) nhằm tăng cường năng lực thẩm tra độc lập.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật thời hạn gửi hồ sơ dự án luật. Văn phòng Quốc hội và các cơ quan chủ trì soạn thảo thuộc Chính phủ phải thiết lập hệ thống giám sát tiến độ trực tuyến, bảo đảm 100% hồ sơ dự thảo và báo cáo thẩm tra được chuyển đến đại biểu trước ít nhất 20 ngày tính đến ngày khai mạc kỳ họp.

Thứ tư, hiện đại hóa kỹ thuật lập pháp và biểu quyết. Thường trực Ủy ban Pháp luật cần duy trì nghiêm ngặt thời hạn 5 ngày trước khi biểu quyết để rà soát toàn diện tính hợp hiến và tính thống nhất kỹ thuật văn bản. Đồng thời, Văn phòng Quốc hội cần ứng dụng 100% hệ thống biểu quyết điện tử có xác thực nhằm tiết kiệm 20% thời lượng biểu quyết tại nghị trường.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

Thứ nhất, Đại biểu Quốc hội và cán bộ tham mưu tại Văn phòng Quốc hội: Nắm vững các bước chuẩn hóa trong quy trình thảo luận, thẩm tra và quy tắc phát biểu (15 phút cho lần đầu, 5 phút cho lần hai), giúp tối ưu hóa thời gian tranh luận và nâng cao 30% hiệu suất làm việc tại kỳ họp.

Thứ hai, Cán bộ pháp chế tại 22 Bộ và cơ quan ngang Bộ: Tiếp cận quy chuẩn chuẩn bị hồ sơ tờ trình và báo cáo tác động chính sách, từ đó giảm thiểu 40% nguy cơ dự án luật bị Quốc hội trả lại hoặc yêu cầu chỉnh sửa kéo dài.

Thứ ba, Giảng viên và nghiên cứu sinh tại hơn 30 cơ sở đào tạo luật học trên cả nước: Sử dụng hệ thống dữ liệu 228 văn bản luật qua 12 khóa Quốc hội làm tài liệu giảng dạy chuyên sâu cho học phần Lý luận nhà nước và pháp luật, Luật Hiến pháp.

Thứ tư, Luật sư và chuyên gia tư vấn chính sách công: Hiểu rõ cơ chế tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật của các Ủy ban chuyên môn, nâng cao chất lượng phản biện xã hội và tham gia đóng góp ý kiến đối với 100% các dự thảo luật trong chương trình xây dựng luật hàng năm.

Câu hỏi thường gặp

Quy trình xem xét dự án luật tại 1 kỳ họp và 2 kỳ họp khác nhau như thế nào? Quy trình 1 kỳ họp áp dụng cho các dự án luật sửa đổi, bổ sung nhỏ hoặc có tính cấp bách, thực hiện toàn bộ các bước từ thuyết trình, thẩm tra đến biểu quyết trong cùng một kỳ họp. Quy trình 2 kỳ họp dành cho các đạo luật lớn, phức tạp: Quốc hội thảo luận nguyên tắc ở kỳ họp thứ nhất, sau đó Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo chỉnh lý giữa 2 kỳ họp trước khi biểu quyết ở kỳ họp thứ hai.

Thời hạn luật định để gửi hồ sơ dự án luật đến đại biểu Quốc hội là bao lâu? Theo quy định tại Nội quy kỳ họp Quốc hội, hồ sơ dự án luật hoàn chỉnh bao gồm Tờ trình, dự thảo văn bản và báo cáo thẩm tra phải được gửi đến đại biểu Quốc hội chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp để đại biểu có đủ thời gian nghiên cứu chuyên sâu.

Thời gian tối đa cho mỗi lần phát biểu thảo luận của đại biểu tại hội trường là bao nhiêu? Theo quy chế làm việc tại phiên họp toàn thể, mỗi đại biểu Quốc hội được phát biểu không quá 15 phút cho lần đăng ký thứ nhất và không quá 5 phút cho lần phát biểu thứ hai đối với cùng một nội dung thảo luận.

Thời hạn rà soát kỹ thuật văn bản trước khi biểu quyết thông qua là bao lâu? Chậm nhất là 5 ngày trước ngày Quốc hội tiến hành biểu quyết thông qua, dự thảo luật đã tiếp thu, chỉnh lý phải được chuyển đến Thường trực Ủy ban Pháp luật để chủ trì rà soát tính hợp hiến, hợp pháp và sự thống nhất kỹ thuật với toàn bộ hệ thống pháp luật.

Dự thảo luật được chính thức thông qua khi đạt tỷ lệ biểu quyết như thế nào? Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội, một dự án luật chỉ chính thức được thông qua và trở thành luật khi có quá nửa (trên 50%) tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành tại phiên họp toàn thể.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chức năng lập pháp và bản chất của quy trình xem xét, thông qua dự án luật qua 63 năm lịch sử lập hiến của Việt Nam (1946 - 2009).
  • Đánh giá thực chứng năng lực lập pháp qua khối lượng kỷ lục 84 luật của Quốc hội khóa XI và 38 luật của nửa đầu nhiệm kỳ khóa XII, khẳng định bước chuyển biến từ thụ động sang chủ động làm luật.
  • Làm rõ vai trò trung tâm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và cơ chế phối hợp thẩm tra giữa các cơ quan chuyên môn trong việc bảo đảm chất lượng dự thảo trước khi biểu quyết.
  • Xác lập 4 nhóm giải pháp trọng tâm với lộ trình thực thi đến năm 2016 nhằm chuyên nghiệp hóa hoạt động nghị trường và tăng tỷ lệ đại biểu chuyên trách lên 35% - 40%.
  • Đóng góp nguồn tư liệu học thuật giá trị, thúc đẩy các nhà nghiên cứu và cơ quan soạn thảo tiếp tục hoàn thiện kỹ thuật lập pháp, hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa vững mạnh.