Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUẢN LÝ ĐÔ THỊ 1. Khái quát chung về đô thị và quản lý đô thị 1. Khái niệm đô thị, quản lý đô thị 1. Khái niệm đô thị Đô thị là một hình thức quần cư đặc biệt của xã hội loài người.
Đô thị được hình thành là điểm tập trung dân cư, tài sản và có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội của một vùng nhất định [26, tr 7-12]. Từ hoàn cảnh, cuộc sống thực tế, phong tục tập quán, nhận thức về xã hội khác nhau ở mỗi quốc gia trên thế giới mà định nghĩa, quan niệm về đô thị ở các nước cũng có những điểm khác biệt. Các quốc gia Châu Âu định nghĩa đô thị dựa trên cơ bản việc sử dụng đất thuộc đô thị, dùng ảnh chụp từ vệ tinh thay vì dùng thống kê từng khu phố để quyết định ranh giới của đô thị. Tại Pháp, một đô thị là một khu vực bao gồm một vùng phát triển do xây cất.
Ngoài tiêu chí sử dụng đất thì đô thị còn có điều kiện là mật độ dân số nhất định nào đó và đa phần dân số không hành nghề nông nghiệp hay đánh cá. Tại Ba Lan thì định nghĩa chính thức về “đô thị” khá đơn giản, nó được hiểu là các địa phương có danh xưng là thị trấn, thành phố; vùng “nông thôn” là những vùng nằm ngoài ranh giới của các thị trấn này.[41] Ở Châu Mỹ mà cụ thể là nước Mỹ thì lại có khái niệm về khu đô thị, cụ thể là có hai loại khu đô thị: một loại để chỉ các khu có trên 50.000 dân trở lên là urbanized area và một loại có dân số dưới 50.000 gọi là urban cluster. Cục Điều tra dân số Hoa Kỳ định nghĩa một khu đô thị như “những cụm thống kê cốt lõi có mật độ dân số ít nhất là 1.000 người trên một dặm vuông Anh và những cụm thống kê xung quanh nó có tổng mật độ dân số ít nhất là 500 người trên một dặm vuông”.[41] Tại Nhật Bản, đô thị được định nghĩa là các vùng cận kề nhau gồm các khu dân cư đông đúc, trong đó mật độ dân số phải trên 4.000 người trên một cây số vuông. 7 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Tại Việt Nam hiện nay, khái niệm đô thị đã được luật hóa trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.
Theo đó, đô thị được định nghĩa: “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn” [48, Điều 3]. Khái niệm quản lý đô thị Khi các hoạt động trong xã hội còn tương đối đơn giản, quy mô chưa lớn thì công tác quản lý được thực hiện trên cơ sở kinh nghiệm với sự linh hoạt, nhạy bén của người đứng đầu tổ chức. Những kinh nghiệm đó ngày càng phong phú và người ta rút từ đó những điều mang tính quy luật nhằm vận dụng cho những trường hợp tương tự. Ngày nay, hoạt động quản lý chủ yếu dựa trên cơ sở khoa học, qua quá trình tổng kết, khái quát từ thực tiễn để trở thành khoa học quản lý.
Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, các học giả cũng đưa ra những giải thích không giống nhau về quản lý. Đầu tiên phải kể đến F.W Taylor (1856 - 1915), người được coi là “ông tổ” của trường phái “quản lý theo khoa học”, tiếp cận quản lý dưới góc độ kinh tế - kỹ thuật đã định nghĩa rằng: quản lý là hoàn thành công việc của mình thông qua người khác và biết được một cách chính xác họ đã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất. Tiếp cận theo hướng quản lý theo quy trình thì H.Fayol (1886 - 1925) cho rằng: quản lý là dự đoán và lập kế hoạch, tổ chức, điều khiển, phối hợp và kiểm tra. Dưới góc độ quan hệ con người thì M.P Follet (1868 - 1933) lại nhấn mạnh tới nhân tố nghệ thuật trong quản lý và đã giải thích: quản lý là một nghệ thuật khiến cho công việc của bạn được hoàn thành thông qua người khác.Barnard (1886 - 1961) lại tiếp cận quản lý từ phương diện của lý thuyết hệ thống và cho rằng: quản lý không phải là công việc của tổ chức mà là công việc chuyên môn để duy trì và phát triển tổ chức dựa trên sự sẵn sàng hợp tác, sự thừa nhận mục tiêu chung và khả năng thông tin.
Stephan Robbins lại quan niệm rằng: 8 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com quản lý là tiến trình hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát những hành động của các thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các nguồn lực khác của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. [66] Kế thừa những nhân tố hợp lý của các quan niệm và cách tiếp cận về quản lý trong lịch sử, có thể rút ra định nghĩa về quản lý như sau: “Quản lý là sự tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý nhằm chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các hoạt động trong xã hội và hành vi của con người”. Quản lý đô thị là quá trình tác động bằng các cơ chế, chính sách, pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức chính trị, xã hội, các ban ngành chức năng vào các hoạt động đô thị, quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở đô thị nhằm thay đổi, duy trì hoặc phát triển đô thị theo định hướng nhất định. Đặc trưng cơ bản của đô thị và quản lý đô thị 1.
Đặc điểm cơ bản của đô thị Đô thị có các đặc điểm cơ bản sau đây: Một là, các đô thị là trung tâm chính trị, trung tâm kinh tế hoặc văn hóa, xã hội, giáo dục, khoa học, kỹ thuật, đầu mối giao thông quan trọng… của cả nước, khu vực, một tỉnh hay một huyện. Đô thị là nơi tập trung các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Hai là, đô thị là nơi tập trung đông dân cư hơn so với khu vực nông thôn và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực phi nông nghiệp. Dân cư ở đô thị không chỉ là dân gốc ở đô thị đó mà còn có dân ở các vùng khác kéo đến sinh sống, làm việc.
Cuộc sống của người dân ở đô thị thì thường tách biệt, độc lập với nhau chứ không gắn bó, mang nặng tinh thần làng xã như ở nông thôn. Điều này dẫn đến lối sống ở đô thị là lối sống hợp cư, luôn biến động, ít có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống, luôn tôn trọng những chuẩn mực mang tính pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng. Lao động phi nông nghiệp bao gồm: lao động công nghiệp, thủ công nghiệp; lao động xây dựng cơ bản, lao động giao thông, viễn thông, tín dụng, ngân hàng…; lao động 9 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com thương nghiệp, dịch vụ công cộng, du lịch; lao động trong các cơ quan hành chính, các tổ chức chính trị, tổ chức xã hội, nghiên cứu khoa học… và những lao động khác ngoài lao động trực tiếp về nông nghiệp. Ba là, đô thị là nơi tập trung lớn nhất các cơ sở hạ tầng quan trọng như: các công trình giao thông, xây dựng, điện nước, viễn thông… và mang tính đồng bộ, thống nhất.
Tính đồng bộ không chỉ thể hiện ở chỗ các cơ sở hạ tầng kỹ thuật xuyên suốt mà mọi sinh hoạt đời sống từ vật chất đến tinh thần, đi lại, làm việc… đều không phụ thuộc vào ranh giới địa chính. Sự đồng bộ, thống nhất tạo cho đô thị một diện mạo riêng, khẳng định sự phát triển và tầm nhìn mới. Bốn là, đô thị là cấu trúc không gian lãnh thổ đặc biệt do con người hoàn toàn chủ động xây dựng lên, cải tạo và sử dụng tài nguyên thiên nhiên, môi trường theo ý muốn chủ quan của mình nhằm phục vụ cho các hoạt động kinh tế, xã hội phi nông nghiệp. Sự phát triển của đô thị có mối quan hệ hữu cơ tương ứng với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của các vùng.
Các đô thị là những hệ sinh thái nhân văn không khép kín, đô thị là một thực thể chịu sự tác động của môi trường lớn hơn do xã hội con người tạo ra và bởi môi trường tự nhiên xung quanh. Đặc trưng cơ bản của quản lý đô thị Thứ nhất, quản lý đô thị là khoa học về quản lý. Công tác quản lý đô thị là khâu quyết định cho việc thực hiện những định hướng phát triển đô thị. Nội dung chủ yếu của công tác quản lý đô thị là vận dụng các chính sách nhằm thiết lập kỷ cương, nền nếp trong việc quản lý đất đai, quy hoạch, kiến trúc, kết cấu hạ tầng, môi trường, tài chính, giảm nghèo ở đô thị,… đồng thời đề xuất các kiến nghị với các cấp trong việc nghiên cứu xây dựng các chính sách cho quản lý đô thị.
Thứ hai, quản lý đô thị không tách rời quản lý nền kinh tế quốc dân. Đô thị là một bộ phận của nền kinh tế, đô thị và nông thôn có mối quan hệ chặt chẽ. Sự phát triển của đô thị và nông thôn có sự hỗ trợ lẫn nhau. Các chính sách phát triển đô thị là một bộ phận của chính sách phát triển kinh tế quốc dân.
Quản lý đô thị cần vận dụng kiến thức tổng hợp của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. 10 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Thứ ba, quản lý đô thị là một nghề. Để quản lý đô thị một cách hiệu quả, cán bộ quản lý đô thị cần được đào tạo bài bản và hiểu biết về đô thị nói chung và đô thị mình đang tham gia quản lý. Cán bộ quản lý cần phải coi đó là nghề nghiệp của mình, nâng cao năng lực và phẩm chất của chính bản thân, phát huy khả năng vì sự phát triển chung của đô thị, của xã hội nói chung.
Chức năng của quản lý đô thị Theo quá trình quản lý thì bao gồm các chức năng sau: chức năng quy hoạch kế hoạch, chức năng tổ chức, chức năng chỉ đạo phối hợp và chức năng kiểm soát. Theo lĩnh vực quản lý thì tại đô thị có bao nhiêu hoạt động xã hội thì sẽ có bấy nhiêu lĩnh vực quản lý nhà nước.