CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm 1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản Theo đúng nghĩa thông thường nhất thì “đầu” là bỏ vào, “tư” là tư bản, là vốn.
Đầu tư là bỏ tư bản, bỏ vốn vào một hoạt động nào đó. Theo luật đầu tư của Việt Nam (2005): “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan” [21, tr1] Mặc dù các khái niệm trên có diễn giải khác nhau nhưng chúng cùng thống nhất một nghĩa: đầu tư là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động nhất định, hy vọng thu được những kết quả và đạt được những mục tiêu nhất định trong tương lai. Xây dựng cơ bản là hoạt động có chức năng tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các TSCĐ có tổ chức sản xuất và không có tổ chức sản xuất các ngành kinh tế thông qua các hoạt động xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các TSCĐ. Khái niệm Đầu tư xây dựng cơ bản theo Luật xây dựng của Việt Nam (2014): Dự án đầu tư XDCB là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây mới, sữa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định [24, tr1].
Tóm lại, Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các TSCĐ và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, đầu tư XDCB là một hoạt động kinh tế. 6 Đầu tư XDCB của nhà nước có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam. Trong những năm qua nhà nước đã giành hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi năm cho đầu tư XDCB. Đầu tư của nhà nước chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động đầu tư XDCB của nền kinh tế ở Việt Nam.2 Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản Hoạt động đầu tư XDCB đòi hỏi số lượng vốn lớn.
Không giống như đầu tư vào tài sản lưu động, đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào TSCĐ mang tính tích lũy, thường có quy mô lớn, thời gian thu hồi vốn lâu dài. Loại hình sản xuất trong xây dựng cơ bản là loại hình sản xuất đơn chiếc, tính chất sản phẩm không ổn định, mang tính thời vụ, không lặp lại. Các yếu tố đầu vào phục vụ cho quá trình sản xuất sản phẩm không cố định và thường xuyên phải di chuyển. Vì vậy, tính ổn định trong sản xuất rất khó đảm bảo, phụ thuộc nhiều vào quản lý sản xuất của nhà thầu trong quá trình thi công công trình.
Để quản lý tốt vốn đầu tư XDCB cần hiểu rõ các đặc điểm của đầu tư XDCB. Đầu tư XDCB có những đặc điểm nổi bật được thể hiện thông qua sản phẩm của nó là công trình xây dựng. Công trình xây dựng có các đặc điểm: - Gắn liền với một địa điểm nhất định. - Được xây dựng và sử dụng tại cùng một địa điểm nhất định, tức sản phẩm xây dựng là cố định.
- Mang tính đơn chiếc, riêng lẻ; mỗi công trình có thiết kế riêng, phù hợp với yêu cầu đầu tư và điều kiện tự nhiên của từng vùng. Do đó, các công trình xây dựng có thể có cùng công dụng, công suất sử dụng nhưng lại khác nhau về khối lượng và giá cả xây dựng khi xây dựng tại các địa điểm khác nhau. - Thường có kích thước, quy mô lớn, thời gian xây dựng và sử dụng lâu dài đòi hỏi chủ đầu tư và nhà thầu cần phải tìm các biện pháp để rút ngắn thời gian xây dựng công trình, sớm đưa công trình vào khai thác sử dụng. Công trình xây dựng được sử dụng trong thời gian tương đối dài nên trước khi quyết định đầu tư, người 7 quyết định đầu tư cần dự tính trước các tình huống xảy ra trong tương lai.
Mặt khác, do thời gian sử dụng lâu dài nên việc đánh giá chính xác hiệu quả của dự án, công trình, nhất là hiệu quả kinh tế - xã hội là vấn đề phức tạp, khó khăn. Do các đặc điểm của công trình xây dựng dẫn đến việc sản xuất và tiêu thụ sản phẩm xây dựng thường theo đơn đặt hàng. Người mua (chủ đầu tư) và người bán (nhà thầu) phải thống nhất với nhau một cách rất cụ thể, chi tiết chất lượng, giá cả sản phẩm theo hợp đồng giao nhận thầu có tính pháp lý. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN 1.1 Khái niệm vốn đầu tư XDCB Vốn đầu tư là biểu hiện bằng tiền hoặc các vật chất khác có giá trị như tiền của các phương tiện hành động mà người theo đuổi mục đích đầu tư phải ứng trước để tổ chức quá trình thực hiện của mình.
Bản chất của vốn đầu tư là công cụ được ẩn dưới biểu hiện tiền tệ, là hình thái tiền tệ của phương tiện hành động mà con người hành động đang cần để đạt được mục đích. Theo Nghị định 385-HĐBT ngày 07 tháng 11 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý XDCB đã ban hành kèm theo Nghị định 232-CP ngày 06 tháng 6 năm 1981 của Chính phủ thì: “Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm: chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán”. Các văn bản pháp luật sau Nghị định này không đưa ra định nghĩa về vốn đầu tư XDCB nữa. Tuy nhiên, thuật ngữ “vốn đầu tư XDCB” vẫn được sử dụng rộng rãi trong nhiều văn bản pháp luật hiện nay.2 Các nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản Vốn đầu tư XDCB được hình thành từ các nguồn sau: - Vốn NSNN: vốn NSNN được hình thành từ tích lũy của nền kinh tế và được nhà nước bố trí trong kế hoạch ngân sách để cấp cho chủ đầu tư thực hiện các công trình theo kế hoạch hàng năm.
- Vốn tín dụng đầu tư bao gồm: vốn của NSNN dùng để cho vay, vốn huy 8 động của các đơn vị trong nước và các tầng lớp dân cư. Vốn vay dài hạn của các tổ chức tài chính, tín dụng quốc tế. - Vốn tự có của các đơn vị sản xuất kinh doanh, dịch vụ thuộc mọi thành phần kinh tế, đối với doanh nghiệp quốc doanh, vốn này được hình thành từ lợi nhuận (sau khi nộp thuế cho nhà nước), vốn khấu hao cơ bản để lại, tiền thanh lý tài sản và các nguồn thu khác theo quy định của Nhà nước. - Vốn hợp tác liên doanh với nước ngoài: vốn này của các tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam bằng tiền nước ngoài hoặc bất kỳ tài sản nào được Chính phủ Việt Nam chấp nhận để hợp tác kinh doanh hoặc thành lập doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài.
- Vốn vay nước ngoài bao gồm: vốn do Chính phủ vay theo hiệp định ký kết với nước ngoài, vốn do các đơn vi sản xuất kinh doanh dịch vụ trực tiếp vay của các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài và vốn do Ngân hàng Đầu tư phát triển đi vay. - Vốn viện trợ của các tổ chức nước ngoài (ODA). - Vốn huy động của dân cư bằng tiền, vật liệu hoặc công cụ lao động. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước tham gia huy động và phân phối vốn đầu tư thông qua hoạt động thu, chi NSNN.
* Theo phân cấp quản lý NSNN, có thể chia nguồn vốn đầu tư từ NSNN thành: - Vốn đầu tư của NSTW được hình thành từ các khoản thu của NSTW nhằm đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia. - Vốn đầu tư của NSĐP được hình thành từ các khoản thu của NSĐP nhằm đầu tư cho các dự án phục vụ lợi ích của từng địa phương đó. Nguồn vốn này thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương quản lý và sử dụng. * Theo mức độ kế hoạch hóa vốn đầu tư, có thể chia nguồn vốn đầu tư từ NSNN thành: - Vốn XDCB tập trung (vốn trong nước và vốn ngoài nước): nguồn vốn này được hình thành theo kế hoạch với tổng mức vốn và cơ cấu vốn do Thủ tướng Chính phủ quyết định giao cho từng bộ, ngành và từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
9 - Vốn đầu tư từ nguồn thu được để lại theo Nghị quyết của Quốc hội, các địa phương được chủ động đầu tư. - Vốn đầu tư theo các chương trình, dự án quốc gia như: chương trình 135, chương trình nông thôn mới,. - Vốn đầu tư thuộc NSNN nhưng được để lại tại đơn vị để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất từ nguồn vốn quảng cáo, nguồn thu học phí,. Vốn NSNN đầu tư cho XDCB thường có quy mô lớn và không có khả năng thu hồi trực tiếp, có tác dụng chung cho nền kinh tế - xã hội nhưng các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư.
Hơn nữa, nguồn vốn cấp phát trực tiếp từ ngân sách không hoàn lại nên đây là nguồn vốn dễ bị thất thoát, lãng phí nhất đòi hỏi phải quản lý chặt chẽ. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1. Khái niệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản Quản lý vốn đầu tư XDCB là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào đối tượng quản lý nhằm đạt được hiệu quả sử dụng vốn đầu tư một cách cao nhất trong điều kiện cụ thể xác định.