Tổng quan nghiên cứu

Chương trình Mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới là một chủ trương chiến lược nhằm thay đổi căn bản diện mạo kinh tế - xã hội khu vực nông thôn Việt Nam. Tại huyện Sông Mã, tỉnh Sơn La, tổng nguồn vốn ngân sách nhà nước huy động và đầu tư cho chương trình trong giai đoạn 2017-2019 đạt tới 522 tỷ đồng. Tuy nhiên, với đặc thù một huyện miền núi biên giới có địa hình phức tạp, độ dốc tự nhiên từ 250m đến 300m, diện tích tự nhiên rộng 163.992,3 ha và 18 xã nông thôn có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số chiếm đa số, bài toán quản lý nguồn lực tài chính đối mặt với muôn vàn khó khăn.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự phụ thuộc quá lớn vào nguồn vốn phân bổ cấp trên, tình trạng giải ngân chậm, nguy cơ nợ đọng xây dựng cơ bản và năng lực quản trị tài chính ở cấp cơ sở còn nhiều bất cập. Nghiên cứu này tập trung vào mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng công tác phân cấp, lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm soát dòng vốn ngân sách nhà nước tại địa phương; từ đó đề xuất các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư.

Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ 18 xã nông thôn trên địa bàn huyện Sông Mã trong mốc thời gian từ năm 2017 đến năm 2019, với tầm nhìn định hướng giải pháp đến năm 2025. Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu là căn cứ khoa học giúp huyện nâng số tiêu chí nông thôn mới bình quân từ 10,06 tiêu chí/xã năm 2019 lên trên 15 tiêu chí/xã vào năm 2025, tối ưu hóa hiệu suất sử dụng 100% nguồn vốn công và hạn chế tối đa thất thoát lãng phí.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết phân cấp quản lý kinh tế nhà nước. Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, quản lý vốn đầu tư công đòi hỏi sự minh bạch, chặt chẽ qua ba khâu liên hoàn: lập dự toán, chấp hành ngân sách và quyết toán công trình. Mô hình đánh giá hiệu quả đầu tư công được kết hợp chặt chẽ với phương pháp đo lường hệ số tăng vốn sản lượng (ICOR) để xem xét tương quan giữa mức độ gia tăng đầu tư ngân sách với tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương.

Đồng thời, đề tài tích hợp hệ thống khung 19 tiêu chí chuẩn quốc gia về xây dựng nông thôn mới theo Quyết định số 1980/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Bốn khái niệm trọng tâm xuyên suốt công trình gồm: vốn xây dựng nông thôn mới, quản lý vốn đầu tư công, phân cấp quản lý tài chính và cơ chế lồng ghép nguồn lực.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp toàn diện từ hệ thống báo cáo quyết toán ngân sách, kế hoạch đầu tư công trung hạn của Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Sông Mã, Ban Quản lý dự án huyện và Kho bạc Nhà nước huyện Sông Mã trong 3 năm từ 2017 đến 2019.

Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra xã hội học bằng bảng hỏi và phỏng vấn sâu với cỡ mẫu 50 người. Phương pháp chọn mẫu chuyên gia có chủ đích được áp dụng cho nhóm đối tượng gồm cán bộ lãnh đạo Ủy ban nhân dân xã, công chức tài chính - kế toán của 18 xã, cán bộ phụ trách tại các phòng ban chuyên môn cấp huyện và người có uy tín tại cơ sở. Việc lựa chọn cỡ mẫu 50 phiếu đảm bảo tính đại diện cao cho toàn bộ đội ngũ trực tiếp tham gia chu trình điều hành ngân sách nông thôn mới tại địa phương.

Phương pháp phân tích chính sách kết hợp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ trọng và tổng hợp dữ liệu trên phần mềm Excel được lựa chọn vì tính chính xác, phù hợp tuyệt đối với cấu trúc dữ liệu tài chính công. Toàn bộ quá trình nghiên cứu thực địa, xử lý số liệu và hoàn thiện luận văn được tiến hành liên tục từ năm 2019 đến tháng 6 năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu tài chính giai đoạn 2017-2019 chỉ ra rằng tổng nguồn vốn đầu tư cho xây dựng nông thôn mới tại huyện Sông Mã đạt 522 tỷ đồng, với cơ cấu phân bổ có sự chênh lệch rất lớn. Điểm nổi bật nhất là vốn lồng ghép từ các chương trình mục tiêu quốc gia khác chiếm tỷ trọng áp đảo lên tới 92,69% (tương đương 485,9 tỷ đồng). Trong khi đó, nguồn vốn trực tiếp từ ngân sách trung ương chỉ đạt 14,9 tỷ đồng (chiếm 2,85%), ngân sách cấp tỉnh đạt 12 tỷ đồng (chiếm 2,30%) và ngân sách huyện tự cân đối là 8,6 tỷ đồng (chiếm 1,65%).

Nguồn lực xã hội hóa từ khu vực kinh tế tư nhân và người dân đóng góp bằng tiền mặt còn rất hạn chế. Vốn đóng góp trực tiếp từ các doanh nghiệp chỉ đạt 0,2 tỷ đồng (chiếm 0,04%) và người dân đóng góp tiền mặt chỉ đạt 0,4 tỷ đồng (chiếm 0,11%). Tuy nhiên, huyện đã khơi dậy mạnh mẽ nguồn lực phi tiền tệ khi vận động được 21.904 lượt hộ gia đình tự nguyện hiến đất, góp vật liệu và ngày công lao động với giá trị quy đổi đạt 2,399 tỷ đồng.

Về kết quả thực hiện bộ tiêu chí, tính đến cuối năm 2019, số tiêu chí đạt chuẩn bình quân toàn huyện là 10,06 tiêu chí/xã, tốc độ tăng bình quân đạt 0,82 tiêu chí/xã/năm. Đã có 2/18 xã đạt chuẩn nông thôn mới toàn diện 19/19 tiêu chí là xã Chiềng Khương và Chiềng Sơ. Một số xã bám sát mục tiêu như Chiềng Cang đạt 12 tiêu chí, Chiềng Khoong, Mường Hung và Yên Hưng cùng đạt 11 tiêu chí, Mường Lầm đạt 10 tiêu chí; các xã vùng sâu còn lại chỉ đạt từ 6 đến 9 tiêu chí.

Thảo luận kết quả

Cơ cấu nguồn vốn thể hiện rõ đặc trưng của một huyện miền núi nghèo: khả năng tự cân đối ngân sách địa phương gần như không đáng kể, nguồn vốn xây dựng nông thôn mới sống dựa vào 92,69% vốn lồng ghép từ chương trình giảm nghèo và các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Địa bàn bị chia cắt mạnh bởi sông suối và núi cao khiến suất đầu tư cho mỗi kilômét đường giao thông liên bản và kênh mương thủy nội đồng cao gấp 1,5 đến 2 lần so với vùng đồng bằng.

Khâu tổ chức thực hiện bộc lộ điểm nghẽn nghiêm trọng khi mỗi xã chỉ có 1 biên chế kế toán ngân sách, phần lớn cán bộ xã và ban phát triển bản thiếu kiến thức chuyên sâu về quản lý dự án đầu tư công. Điều này dẫn đến việc lập dự toán bị kéo dài, thủ tục nghiệm thu thanh toán phụ thuộc vào nhà thầu xây lắp, làm phát sinh nguy cơ nợ đọng xây dựng cơ bản.

Kết quả nghiên cứu này hoàn toàn tương đồng với các công bố khoa học gần đây tại 12 tỉnh khó khăn của Việt Nam, khẳng định vai trò vốn mồi của ngân sách nhà nước nhưng đồng thời cảnh báo rủi ro đứt gãy tiến độ nếu cấp cơ sở thiếu năng lực quản trị. Bức tranh cơ cấu tài chính có thể được trực quan hóa rõ nét thông qua biểu đồ tròn phân tích tỷ trọng các dòng tiền và bảng phân loại mức độ hoàn thành tiêu chí giữa các tiểu vùng kinh tế dọc sông Mã.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư xây dựng nông thôn mới trên địa bàn huyện Sông Mã giai đoạn 2021-2025, bốn nhóm giải pháp hành động được đề xuất:

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế phân cấp và nâng cao năng lực chủ đầu tư cấp cơ sở. Ủy ban nhân dân huyện Sông Mã cần đẩy mạnh phân cấp quản lý trực tiếp 100% đối với các công trình hạ tầng quy mô nhỏ dưới 5 tỷ đồng cho Ủy ban nhân dân cấp xã làm chủ đầu tư. Đồng thời, Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo chuyên môn mỗi năm về quản lý dự án, đấu thầu cộng đồng và nghiệp vụ thanh quyết toán cho 100% công chức kế toán của 18 xã.

Thứ hai, đổi mới quy trình lập kế hoạch và tối ưu hóa phân bổ 485,9 tỷ đồng vốn lồng ghép. Ủy ban nhân dân huyện cần tích hợp các nguồn vốn phân tán vào kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, trong đó dành mức ưu tiên phân bổ tối thiểu 60% tổng vốn cho nhóm các xã đạt dưới 10 tiêu chí nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển hạ tầng giữa các vùng.

Thứ ba, tăng cường kỷ luật kiểm tra, kiểm soát và xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng. Kho bạc Nhà nước huyện phối hợp với Thanh tra huyện thực hiện thanh tra định kỳ 2 lần/năm tại các xã; áp dụng nguyên tắc kiểm soát chi chặt chẽ, chỉ cho phép khởi công mới khi đã bảo đảm cân đối 100% nguồn vốn, yêu cầu hoàn tất quyết toán trong vòng 6 tháng kể từ khi công trình bàn giao đưa vào sử dụng.

Thứ tư, đẩy mạnh vận động nguồn lực xã hội hóa và nâng cao tính minh bạch tài chính. Ban chỉ đạo nông thôn mới các xã cần phát huy mô hình huy động 21.904 lượt hộ hiến đất và ngày công, thực hiện công khai 100% các khoản thu chi đóng góp tại nhà văn hóa bản để người dân tham gia giám sát cộng đồng trực tiếp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho bốn nhóm đối tượng chính:

Nhóm thứ nhất là cán bộ lãnh đạo Ủy ban nhân dân huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Ban Quản lý dự án và Ban chỉ đạo nông thôn mới cấp huyện, xã. Luận văn cung cấp quy trình chuẩn hóa từ khâu lập kế hoạch, phân bổ 522 tỷ đồng nguồn vốn lồng ghép đến kỹ năng giám sát dòng tiền, giúp địa phương giải quyết triệt để vấn đề giải ngân chậm và kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản.

Nhóm thứ hai là học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý Kinh tế, Tài chính công và Phát triển Nông thôn. Đề tài là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu thực chứng, cách thiết kế bảng hỏi khảo sát 50 chuyên gia tại địa bàn miền núi và khung lý thuyết đánh giá hiệu quả đầu tư công.

Nhóm thứ ba là các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu thi công hạ tầng nông thôn. Luận văn giúp các nhà thầu nắm vững quy trình nghiệm thu, hồ sơ chứng từ thanh quyết toán theo chuẩn mực của Kho bạc Nhà nước, từ đó chủ động quản trị dòng tiền thi công dự án.

Nhóm thứ tư là chính quyền các huyện miền núi có điều kiện kinh tế - xã hội tương đồng. Đây là mô hình bài học kinh nghiệm điển hình để các địa phương áp dụng linh hoạt trong việc huy động nguồn lực phi tiền tệ và phân cấp quản lý ngân sách xã.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao vốn lồng ghép lại chiếm tỷ trọng áp đảo tới 92,69% trong tổng vốn xây dựng nông thôn mới tại huyện Sông Mã?
Do nguồn thu ngân sách địa phương của huyện miền núi biên giới còn rất hạn chế, nguồn thu tự cân đối của huyện chỉ đạt 8,6 tỷ đồng (1,65%). Huyện bắt buộc phải tận dụng tối đa 485,9 tỷ đồng vốn lồng ghép từ các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo, nước sạch và hạ tầng vùng cao để tập trung nguồn lực hoàn thiện hệ thống giao thông, thủy lợi.

Khó khăn lớn nhất của đội ngũ cán bộ cấp xã tại Sông Mã trong quản lý vốn đầu tư công là gì?
Khảo sát 50 chuyên gia cho thấy rào cản lớn nhất là mỗi xã chỉ có 1 cán bộ tài chính - kế toán chuyên trách. Năng lực lập dự toán, đọc bản vẽ thiết kế và hoàn thiện hồ sơ hoàn công theo chuẩn Kho bạc Nhà nước còn hạn chế, dẫn đến việc giải ngân chậm tại hơn 60% các dự án do xã làm chủ đầu tư.

Nghiên cứu sử dụng chỉ tiêu nào để đánh giá định lượng hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách?
Luận văn áp dụng hệ số tăng vốn sản lượng (ICOR) kết hợp với chỉ tiêu suất đầu tư ngân sách bình quân để hoàn thành một tiêu chí nông thôn mới. Việc theo dõi mức tăng trưởng 0,82 tiêu chí/xã/năm giúp đánh giá chính xác mức độ biến đổi về chất của kinh tế địa phương tương ứng với từng đồng vốn đầu tư.

Người dân huyện Sông Mã đã đóng góp nguồn lực cho chương trình như thế nào ngoài tiền mặt?
Do thu nhập bình quân còn thấp, đóng góp tiền mặt chỉ đạt 0,4 tỷ đồng. Tuy nhiên, nhân dân tại 8 xã trọng điểm đã tích cực hưởng ứng bằng cách đóng góp 21.904 lượt hộ hiến đất làm đường giao thông, ủng hộ vật liệu và ngày công lao động, tạo ra giá trị tài sản quy đổi đạt tới 2,399 tỷ đồng.

Biện pháp then chốt nào giúp địa phương chấm dứt tình trạng nợ đọng vốn xây dựng cơ bản?
Giải pháp mấu chốt là thực hiện nghiêm quy định chỉ phê duyệt dự án khi đã xác định rõ 100% nguồn vốn thanh toán, tăng cường vai trò kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước và bắt buộc 18 xã phải hoàn thành quyết toán trong thời hạn 6 tháng sau khi công trình đi vào hoạt động.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện khung lý luận về quản lý vốn đầu tư công trong xây dựng nông thôn mới phù hợp với đặc thù khu vực miền núi biên giới.
  • Phân tích chi tiết thực trạng phân bổ 522 tỷ đồng nguồn vốn tại huyện Sông Mã giai đoạn 2017-2019, làm rõ cơ cấu 92,69% phụ thuộc vốn lồng ghép.
  • Đánh giá thực chất tiến độ hoàn thành tiêu chí tại 18 xã với bình quân đạt 10,06 tiêu chí/xã và ghi nhận đóng góp quy đổi 2,399 tỷ đồng từ sức dân.
  • Chỉ rõ các nút thắt về năng lực kế toán cấp cơ sở, thủ tục thanh quyết toán Kho bạc phức tạp và nguy cơ nợ đọng xây dựng cơ bản.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp hành động đồng bộ về phân cấp quản lý, đổi mới kế hoạch hóa, siết chặt kiểm tra và minh bạch tài chính.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp mô hình quản trị tài chính công thực chứng, giúp chuyển đổi phương thức đầu tư dàn trải sang phân bổ có trọng tâm cho các xã vùng cao. Để hiện thực hóa mục tiêu nâng cao tiêu chí giai đoạn 2021-2025, chính quyền địa phương cần khẩn trương ban hành kế hoạch đào tạo nghiệp vụ quản lý tài chính cho toàn bộ cán bộ cơ sở ngay từ đầu kỳ kế hoạch. Các cấp quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm hãy khai thác toàn văn tài liệu để áp dụng hiệu quả vào công tác điều hành tại địa phương.