Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KHÁI QUÁT ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1. KHÁI NIỆM VỐN VAY CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ VỐN ODA 1. Vốn vay của ngân sách nhà nƣớc 1. Khái niệm Theo quy định tại Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 16 tháng 12 năm 2002: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [20].
Dưới góc độ pháp lý, thu ngân sách nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Trong đó, thu ngân sách nhà nước là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nhằm tập trung một bộ phận của cải xã hội dưới hình thức giá trị theo những hình thức và biện pháp phù hợp để hình thành nên quỹ ngân sách nhà nước, phản ánh quan hệ phân phối của cải xã hội được biểu hiện dưới hình thức giá trị. Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Theo nghĩa đó, thu ngân sách nhà nước chỉ bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp.
Nói cách khác, các khoản có tính chất hoàn trả như vay nợ và viện trợ có hoàn lại không tính vào 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thu ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong nội dung chi ngân sách nhà nước có bao gồm khoản chi trả nợ của Nhà nước, điều đó đặt ra việc cân bằng thu, chi của ngân sách nhà nước thực hiện như thế nào? Pháp luật đã quy định, ngân sách nhà nước được quản lý, cân đối theo các nguyên tắc nhất định và tiến tới cân bằng thu, chi, trong trường hợp có bội chi thì bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vốn vay. Như vậy, vốn vay của ngân sách nhà nước nhằm bù đắp khoản bội chi ngân sách nhà nước và chỉ dùng cho chi đầu tư phát triển. Các cơ quan thu, đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm tổ chức xây dựng dự toán ngân sách nhà nước.
Dự toán ngân sách nhà nước phải được lập hàng năm và căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh. Vốn vay sử dụng trong ngân sách nhà nước cũng thực hiện theo các quy định của Luật ngân sách nhà nước từ khâu dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và kế toán, kiểm toán, quyết toán. Theo quy định tại Khoản 6 Điều 3 Luật Quản lý nợ công năm 2009 "Vay là quá trình tạo ra nghĩa vụ trả nợ thông qua việc ký kết và thực hiện hiệp định, hợp đồng, thỏa thuận vay hoặc phát hành công cụ nợ" [23]. Trong quy định này, chủ thể nhận nợ là Chính phủ Việt Nam trong mối quan hệ với bên cho vay.
Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Như vậy, có nhiều hình thức vay của Chính phủ, căn cứ vào đối tượng cho vay có hình thức vay trong nước và vay nước ngoài. Vay nước ngoài bao gồm khoản vay ngắn hạn, trung - dài hạn phải trả lãi hoặc không phải trả lãi do Nhà nước, Chính phủ, doanh nghiệp và tổ chức khác của Việt Nam vay của chính phủ nước ngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Hình thức vay ODA là một hình thức vay nước ngoài của Chính phủ nhằm bù đắp khoản bội chi ngân sách nhà nước và chỉ dùng cho chi đầu tư phát triển.
14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Đặc điểm - Đối với vốn vay trong nước, Chính phủ vay thông qua phát hành công cụ nợ và ký kết thỏa thuận vay. Bộ Tài chính là cơ quan của Chính phủ được giao nhiệm vụ phát hành công cụ nợ của Chính phủ và ký kết thỏa thuận vay trong nước theo kế hoạch vay. - Đối với vốn vay nước ngoài, Chính phủ vay nước ngoài thông qua phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ và thỏa thuận vay.
Chủ thể (hay cơ quan) được giao nhiệm vụ phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ là Bộ Tài chính. Chủ thể (hay cơ quan) thực hiện vay ODA thông qua thỏa thuận vay có sự phối hợp từ hai cơ quan là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính. Trong đó, nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư là "chủ trì vận động, xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA, tổ chức đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA, phân bổ vốn ODA cho chương trình, dự án và quản lý nguồn vốn" [23]; nhiệm vụ của Bộ Tài chính là chủ trì thực hiện "tổ chức đàm phán, ký kết thỏa thuận vay" [23]. Chủ thể được giao thực hiện vay không theo điều kiện ODA là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, trong đó Bộ Tài chính "chủ trì đàm phán, ký kết thỏa thuận vay theo quyết định của Chính phủ" [23] và tổ chức thực hiện thỏa thuận vay (trong trường hợp Ngân hàng Nhà nước được Chính phủ phân công đàm phán, ký kết thỏa thuận vay).
- Phương thức sử dụng vốn vay của Chính phủ được thực hiện qua 03 cách, một là cấp phát từ nguồn vốn vay trong nước và vay ưu đãi của nước ngoài cho chương trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội và chương trình, dự án thuộc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước; hai là cho vay lại toàn bộ hoặc một phần từ nguồn vốn vay nước ngoài cho chương trình, dự án đầu tư có khả năng thu hồi một phần hoặc toàn bộ vốn vay, bao gồm cả dự án xây dựng cơ sở hạ tầng phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đã 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com được cấp có thẩm quyền phê duyệt; ba là cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ theo kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, đề án cơ cấu lại nợ đã được phê duyệt. Khái niệm Thuật ngữ "ODA" (Official Development Assistance) xuất hiện từ sau chiến tranh Thế giới II ở Hoa Kỳ. Sau chiến tranh thế giới thứ hai, nhiều nước bị tàn phá nặng nề về kinh tế, nhất là các nước châu Âu, trong lúc đó, Mỹ không những không bị ảnh hưởng bởi chiến tranh mà còn trở nên thịnh vượng nhờ sự phát triển mạnh mẽ về kinh tế. Với sức mạnh vượt trội đó, Mỹ đã đưa ra kế hoạch Marshall hỗ trợ cho các nước Tây Âu sau chiến tranh.
Kế hoạch này vừa là để trợ giúp các nước Tây Âu khôi phục kinh tế nhưng cũng nhằm chi phối, kiểm soát các nước này. Như vậy, bản chất của hỗ trợ phát triển chính thức là nguồn tài trợ của nước này dành cho nước khác nhằm hỗ trợ và thúc đẩy cho quốc gia đó phát triển về kinh tế, xã hội. Đến nay, thuật ngữ ODA được sử dụng khá phổ biến. Đã có nhiều quốc gia trên thế giới như Nhật Bản, Đan Mạch, Thụy Điển, Canada…, các tổ chức đa phương như WB, ADB, IMF … sử dụng hình thức này để trợ giúp các quốc gia phát triển ở khu vực Châu Á, Châu Phi.
Vốn ODA luôn được coi là nguồn vốn quan trọng và việc thu hút, sử dụng một cách hiệu quả nguồn vốn này luôn là một trong các hoạt động có tính chiến lược đối với các quốc gia đang phát triển. ODA được hiểu là nguồn tài chính do các chính phủ, các tổ chức quốc tế cung cấp cho các nước chậm và đang phát triển, nhằm thúc đẩy kinh tế và phúc lợi ở các nước này. Theo OECD thì "nguồn vốn ODA là nguồn tài trợ chính được phân phối với mục tiêu chủ yếu là thúc đẩy sự thịnh vượng và phát triển kinh tế cho các quốc gia đang phát triển, trong đó khoản trợ cấp không hoàn lại chiếm tỷ lệ ít nhất là 25% (tính cả 10% tỷ suất chiết khấu)" [16]. 16 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo quy định tại Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức nêu rõ: "ODA được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ" [8].
Như vậy, theo cách hiểu chung nhất thì ODA là nguồn hỗ trợ hoặc cho vay (tiền tệ, vật chất, công nghệ) của các nước phát triển, các tổ chức tài chính quốc tế, các tổ chức phi chính phủ (gọi chung là các đối tác viện trợ nước ngoài) dành cho các nước đang và chậm phát triển (gọi là bên nhận viện trợ) nhằm giúp cho các nước này tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững. Đặc điểm Đặc điểm của nguồn vốn ODA thể hiện qua những điểm chính sau: - Chủ thể cấp tín dụng ODA là hình thức hợp tác phát triển của các nước phát triển, các tổ chức quốc tế với các nước đang phát triển hoặc chậm phát triển. Nguồn hình thành ODA là từ ngân sách của nhà tài trợ và nguồn vốn đối ứng từ ngân sách nước nhận tài trợ. Nguồn tài chính này được các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức này cung cấp.
Tổ chức chính thức bao gồm các nhà nước mà đại diện là Chính phủ, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia, và các tổ chức phi chính phủ hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, ODA sẽ bao gồm viện trợ không hoàn lại và các khoản vay với điều kiện ưu đãi của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế.