CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ THU NGÂN SÁCH XÃ, PHƯỜNG 1. Các khái niệm cơ bản 1. Ngân sách nhà nước NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. Xét theo biểu hiện bên ngoài: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ - quỹ NSNN và các khoản đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Những khoản thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế.
Bởi vậy, trên phương diện kinh tế, có nhiều định nghĩa về NSNN: Dưới góc độ hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi tài chính hàng năm của nhà nước do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội quyết định và giao cho chính phủ thực hiện. Dưới góc độ về thực thể: NSNN bao gồm các nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Thu chi quỹ này có quan hệ ràng buộc nhau gọi là cân đối ngân sách đây là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị trường.
Xét về bản chất kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các hoạt động thu chi Ngân sách đều phản ánh những quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội gắn với quá trình tạo lập quản lý và sử dụng quỹ NSNN. Hoạt động đó đa dạng được tiến hành trên hầu khắc các lĩnh vực và có tác động đến mọi chủ thể kinh tế xã hội. Những quan hệ thu nộp cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được xác định trước, được định lượng và nhà nước sử dụng Luan van 9 chúng để điều tiết vĩ mô kinh tế xã hội. Như vậy, trên phương diện kinh tế có thể hiểu NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ chung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của mình trên cơ sở luật định.
Trên phương diện pháp lí, NSNN được định nghĩa khác nhau trong pháp luật thực định và trong khoa học pháp lí. Theo quy định tại điều 1 Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 đã được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai ngày 16 tháng 12 năm 2002 thì: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Cũng theo Luật Ngân sách nhà nước thì hệ thống Ngân sách nhà nước ở nước ta bao gồm: ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); và ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Trong hệ thống ngân sách này, Quốc hội chỉ phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách trung ương, đồng thời xác định tổng khối lượng thu, chi trong năm ngân sách cho ngân sách địa phương, còn chính quyền nhân dân mỗi cấp địa phương sẽ quyết định phân phối thu, chi của cấp mình. Giữa các cấp ngân sách có sự tương tác lẫn nhau trong quá trình thu, chi NSNN. Hệ thống NSNN được điều hành tốt vừa là kết quả vừa là nguyên nhân của một nền kinh tế - xã hội ổn định.
Một cấp ngân sách được điều hành tốt không chỉ liên quan đến việc ổn định, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi của Luan van 10 cấp chính quyền tương ứng quản lý mà còn góp phần vào việc điều hành ngân sách cấp khác, địa phương khác thuận lợi hơn và ngược lại. Cơ cấu tổ chức của hệ thống NSNN được mô tả theo sơ đồ sau: HỆ THỐNG NSNN Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách cấp xã Sơ đồ 1.1: Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam Như vậy có thể rút ra: “NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định” 1. Ngân sách xã Ngân sách xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là ngân sách xã) là một cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách Nhà nước. NSX là một bộ phận của NSNN do Uỷ ban nhân dân xã xây dựng, quản lý; Hội đồng nhân dân xã quyết định, giám sát.
Xét về hình thức; NSX là toàn bộ các khoản thu, chi trong dự toán đã được HĐND xã quyết định và thực hiện trong một năm nhằm đảm bảo nguồn tài chính cho chính quyền Nhà nước cấp xã trong quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn. Xét về bản chất: NSX là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa chính quyền Nhà nước cấp xã với các chủ thể khác phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính nhằm tạo lập quỹ NSX; trên cơ sở đó mà đáp ứng cho các nhu Luan van 11 cầu chi gắn với việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước cấp xã. NSX cũng có đầy đủ những đặc điểm chung như đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương như: Được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo quy định của pháp luật; được điều hành ngân sách theo dự toán và theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền quy định; hoạt động của NSX gắn với hoạt động của chính quyền Nhà nước cấp xã. Bên cạnh các đặc điểm chung của cấp ngân sách, NSX còn có những đặc điểm riêng, đó là: xã, phường vừa là cấp ngân sách vừa là đơn vị sử dụng ngân sách, đặc điểm riêng này có ảnh hưởng và chi phối lớn đến quá trình tổ chức lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách.
Vai trò của NSX là công cụ của chính quyền Nhà nước cấp xã để thực hiện chức năng quản lý kinh tế - tài chính ở xã, phường. Ngân sách xã được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có sự phân công cụ thể, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Thu ngân sách Nhà nước Thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thoả mãn các nhu cầu của Nhà nước. Nét nổi bật của việc thu NSNN là: trong bất cứ xã hội nào, cơ cấu các khoản thu NSNN đều gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và quyền lực chính trị của Nhà nước.
Sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước là điều kiện xuất hiện các khoản thu NSNN. Ngược lại, các khoản thu NSNN là tiền đề vật chất không thể thiếu để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Một đặc trưng khác của thu NSNN là luôn luôn gắn chặt với các quá trình kinh tế và các phạm trù gía trị. Kết quả của quá trình hoạt động kinh tế và hình thức, phạm vi, mức độ vận động của các phạm trù giá trị là tiền đề quan trọng xuất hiện hệ thống thu NSNN.
Nhưng chính hệ thống thu NSNN lại là nhân tố quan trọng có ảnh hưởng to lớn đến kết quả của quá trình kinh tế cũng như sự Luan van 12 vận động của các phạm trù giá trị. Thu NSNN trước hết và chủ yếu gắn liền với các hoạt động kinh tế trong xã hội. Mức độ phát triển kinh tế, tỷ lệ tăng trưởng GDP hàng năm là tiền đề đồng thời là yếu tố khách quan hình thành các khoản thu NSNN và quyết định mức độ động viên các khoản thu của NSNN. Thu NSNN ảnh hưởng lớn đến tốc độ, chất lượng và tính bền vững trong phát triển của một quốc gia.
Trong cơ cấu thu, nguồn thu nội địa phải luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất. Không thể nói đến sự phát triển bền vững nếu thu từ ngoài nước (vay nợ, nhận viện trợ từ nước ngoài) và các khoản thu có liên quan đến yếu tố bên ngoài (thuế nhập khẩu, tiền bán tài nguyên thiên nhiên ra bên ngoài …) chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng thu. Quản lý thu ngân sách Nhà nước Quản lý thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ chính sách, pháp luật để tiến hành quản lý thu thuế và các khoản thu ngoài thuế vào NSNN nhằm đảm bảo tính công bằng khuyến khích sản xuất kinh doanh phát triển. Đây là khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp ngân sách.
Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính chất cưỡng bức, bắt buộc mọi người dân, mọi thành phần kinh tế phải tuân thủ thực hiện. Trong việc quản lý các nguồn thu ngân sách, thuế là nguồn thu quan trọng nhất. Thuế không chỉ chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng số thu NSNN hàng năm mà còn là công cụ của nhà nước để quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân. Để phát huy tốt tác dụng điều tiết vĩ mô của các chính sách thuế, ở nước ta cũng như các nước khác trên thế giới, nội dung của chính sách thuế thường xuyên thay đổi cho phù hợp với diễn biến thực tế của đời sống kinh tế – xã hội và phù hợp với yêu cầu của quản lý kinh tế, tài chính.