Tổng quan nghiên cứu

Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 là một trong những chủ trương lớn mang tính chiến lược của Đảng và Nhà nước nhằm thay đổi toàn diện diện mạo nông nghiệp, nông thôn Việt Nam. Sau giai đoạn đầu triển khai, chương trình đã ghi nhận nhiều thành tựu vượt bậc: tính đến hết năm 2014 cả nước có 850 xã đạt chuẩn (chiếm 9,54% tổng số xã) và đến cuối năm 2015 đã nâng lên 1.298 xã đạt chuẩn (chiếm 14,5% tổng số xã), thu nhập bình quân đầu người tại khu vực nông thôn tăng khoảng 1,9 lần so với năm 2010, đạt 24,4 triệu đồng/năm.

Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được, quá trình thực hiện đã bộc lộ những bất cập nghiêm trọng trong quản lý tài chính công. Vấn đề nổi cộm nhất là áp lực mất cân đối nguồn vốn huy động và tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài lên đến 16.736 tỷ đồng tại 55 trên tổng số 63 tỉnh, thành phố tính đến hết năm 2014. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn tập trung làm rõ thực trạng quản lý, phân bổ và sử dụng các nguồn tài chính; nhận diện những lỗ hổng cơ chế, chính sách và đánh giá toàn diện tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chương trình dưới góc nhìn độc lập của Kiểm toán Nhà nước. Phạm vi nghiên cứu bao quát dữ liệu kiểm toán tài chính trên phạm vi 63 tỉnh, thành phố trong giai đoạn 2010-2014, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp tài chính mang tính ứng dụng cao đến năm 2020. Luận văn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học để các cơ quan quản lý vĩ mô hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách và kiểm soát an toàn nợ công cấp cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công và phân cấp ngân sách nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, xác định rõ chương trình mục tiêu quốc gia là một bộ phận cấu thành thuộc nhiệm vụ chi của cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Để đánh giá mức độ sử dụng nguồn lực công, nghiên cứu áp dụng khung lý thuyết kiểm toán hoạt động hiện đại dựa trên chuẩn mực kiểm toán 3E: Tính kinh tế (Economy - tối thiểu hóa chi phí đầu vào nhưng vẫn đảm bảo chất lượng), Tính hiệu quả (Efficiency - tối đa hóa kết quả đầu ra từ nguồn lực đầu vào nhất định), và Tính hiệu lực (Effectiveness - mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra).

Các khái niệm nền tảng được chuẩn hóa gồm: khái niệm Chương trình mục tiêu quốc gia theo Luật Đầu tư công năm 2014; khái niệm nông thôn theo Thông tư số 54/2009/TT-BNNPTNT; và nguyên tắc lồng ghép ngân sách theo Quyết định số 800/QĐ-TTg. Trong đó, mô hình cơ cấu nguồn vốn lý thuyết được thiết lập theo tỷ lệ 4-3-2-1, tương ứng 40% vốn ngân sách nhà nước (17% trực tiếp và 23% lồng ghép), 30% vốn tín dụng, 20% vốn doanh nghiệp, và 10% vốn đóng góp từ cộng đồng dân cư.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ hệ thống báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước thực hiện trên toàn quốc giai đoạn 2011-2014 và báo cáo tài chính của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn với tổng nhu cầu vốn xây dựng là 636.000 tỷ đồng. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát định lượng và phỏng vấn sâu với cỡ mẫu 100 hộ dân tại các địa bàn đại diện: huyện Thuận Thành, Yên Phong, Quế Võ thuộc tỉnh Bắc Ninh và huyện Ứng Hòa, Thanh Oai, Quốc Oai thuộc thành phố Hà Nội.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích kết hợp phân tầng địa lý được áp dụng nhằm phản ánh chân thực đặc điểm kinh tế nông thôn của vùng đồng bằng sông Hồng. Phương pháp phân tích chủ đạo là phân tích định tính kết hợp phân tích ma trận điểm mạnh - điểm yếu (SWOT), phương pháp so sánh đối chiếu tỷ lệ thực hiện với kế hoạch phê duyệt, và phương pháp thống kê mô tả. Việc lựa chọn phương pháp này giúp bóc tách chính xác các sai lệch giữa quy hoạch vĩ mô và thực tế phân bổ dòng tiền, làm sáng tỏ nguyên nhân gốc rễ của những hạn chế trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phát hiện thứ nhất: Cơ cấu huy động nguồn tài chính thực tế bị lệch pha nghiêm trọng so với định hướng tại Quyết định số 800/QĐ-TTg. Tổng vốn huy động giai đoạn 2011-2014 đạt 590.422 tỷ đồng. Trong đó, vốn ngân sách nhà nước trực tiếp chỉ đạt 10,22% (quy định là 17%, thiếu hụt 6,78% tương ứng khoảng 40.488 tỷ đồng), vốn huy động từ khối doanh nghiệp chỉ đạt 5,40% (quy định là 20%, thiếu hụt tới 14,6% tương ứng khoảng 86.000 tỷ đồng). Để bù đắp sự thiếu hụt này, các địa phương đã phải đẩy mạnh vay vốn tín dụng lên mức 48,42% (vượt quy định 18,42%) và huy động từ nhân dân đạt 13,74% (vượt quy định 3,74%, tương ứng hơn 22.000 tỷ đồng). Tại thành phố Hà Nội, vốn ngân sách nhà nước phải gánh tới 87,7%, trong khi vốn tín dụng cho hạ tầng bằng 0% và vốn doanh nghiệp chỉ đạt 3,1%.

Phát hiện thứ hai: Tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản ở mức báo động đỏ. Kết quả kiểm toán tại 55 trên tổng số 63 tỉnh, thành phố cho thấy tổng số nợ đọng xây dựng cơ bản lên đến 16.736 tỷ đồng với tổng số vốn còn thiếu của các dự án là 27.753 tỷ đồng. Đáng lưu ý, có 543 xã đã được công nhận đạt chuẩn nông thôn mới nhưng vẫn còn nợ đọng xây dựng cơ bản với tổng số nợ hơn 4.000 tỷ đồng. Một số địa phương có số nợ rất lớn như tỉnh Nghệ An nợ 2.850 tỷ đồng (trong đó 34 xã đạt chuẩn nợ 390 tỷ đồng), huyện Mê Linh tại Hà Nội nợ 81,8 tỷ đồng, và huyện Quốc Oai nợ trên 70 tỷ đồng.

Phát hiện thứ ba: Công tác lập dự toán, quản lý và thanh quyết toán dự án đầu tư bộc lộ nhiều sai phạm. Tỷ lệ giảm trừ quyết toán qua kiểm toán do nghiệm thu sai khối lượng, áp sai đơn giá định mức tại thành phố Hà Nội là 3,4% và tại tỉnh Bắc Ninh là 5,6% so với giá trị được kiểm toán. Nhiều khoản chi sai tính chất nguồn vốn hoặc không hoàn thành nhiệm vụ dẫn đến hủy bỏ dự toán, tiêu biểu như việc hủy bỏ dự toán 1.055 triệu đồng kinh phí biên soạn tài liệu đào tạo. Một số địa phương như Ninh Bình, Hải Dương, Hà Nam vi phạm trình tự đấu thầu và quản lý hỗ trợ xi măng, gây lãng phí ngân sách.

Phát hiện thứ tư: Mức độ hoàn thành các chỉ tiêu có sự chênh lệch lớn. Trong khi tiêu chí an ninh trật tự đạt 89,55% số xã, tiêu chí điện đạt 75,9% số xã thì tiêu chí cơ sở vật chất văn hóa chỉ đạt 19,8% và tiêu chí môi trường chỉ đạt 28,49% số xã trên toàn quốc.

Thảo luận kết quả

Tình trạng mất cân đối tài chính và nợ đọng xây dựng cơ bản xuất phát chủ yếu từ áp lực chạy theo thành tích tại các địa phương. Nhiều xã đã phê duyệt các dự án đầu tư hạ tầng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách địa phương, không tuân thủ nghiêm Chỉ thị số 1792/CT-TTg và Chỉ thị số 27/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, việc thiếu hụt cơ chế ưu đãi thuế, hỗ trợ tiếp cận đất đai và chia sẻ rủi ro đã khiến khối doanh nghiệp tư nhân không mặn mà đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn.

Bức tranh tài chính này có thể được minh họa trực quan thông qua biểu đồ cơ cấu nguồn vốn, so sánh giữa tỷ trọng mục tiêu theo Quyết định số 800/QĐ-TTg (cơ cấu 40-30-20-10) và tỷ trọng thực tế kiểm toán (30,8% ngân sách - 48,42% tín dụng - 5,40% doanh nghiệp - 13,74% dân cư). Đồng thời, bảng thống kê nợ đọng xây dựng cơ bản tại 55 tỉnh, thành phố phân loại theo nhóm xã đạt chuẩn và chưa đạt chuẩn sẽ giúp các cấp quản lý theo dõi trực quan mức độ rủi ro thanh khoản ngân sách cấp cơ sở. So sánh với bài học thành công từ phong trào Saemaul Undong của Hàn Quốc và kinh nghiệm phát triển nông thôn tại Trung Quốc cho thấy, việc dựa quá nhiều vào mệnh lệnh hành chính mà thiếu cơ chế kích hoạt nội lực tự chủ và thị trường hóa đầu tư công sẽ khó duy trì tính bền vững tài chính trong dài hạn.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, siết chặt kỷ luật lập dự toán và phân bổ vốn đầu tư công. Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng Bộ Tài chính cần hoàn thiện quy chế phân bổ vốn ngân sách trung ương dựa trên mức độ khó khăn và năng lực giải ngân thực tế của từng địa phương. Ủy ban nhân dân các tỉnh phải ban hành quy định bắt buộc các xã chỉ được khởi công dự án khi đã bố trí tối thiểu 20-30% vốn đối ứng thực tế, mục tiêu xử lý dứt điểm và không để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản mới trong giai đoạn 2018-2020.

Thứ hai, đổi mới chính sách ưu đãi tài chính nhằm thu hút nguồn vốn doanh nghiệp. Chính phủ cần sớm ban hành cơ chế đặc thù cho vay ưu đãi lãi suất thấp hơn 2-3%/năm đối với các doanh nghiệp đầu tư vào cơ sở hạ tầng, chế biến nông sản và dịch vụ nông thôn; miễn giảm tiền thuê đất trong 5 năm đầu cho các hợp tác xã nông nghiệp. Mục tiêu nâng tỷ trọng vốn huy động từ doanh nghiệp từ mức 5,40% lên tối thiểu 15-20% tổng nguồn lực trong giai đoạn 2018-2022 do Ngân hàng Nhà nước và Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp thực hiện.

Thứ ba, nâng cao hiệu lực kiểm soát chi và giám sát của Kiểm toán Nhà nước. Kho bạc Nhà nước cần áp dụng mã định danh riêng cho các khoản chi thuộc chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới để phản ánh chính xác số giải ngân của cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra các tỉnh cần đưa nội dung kiểm toán trách nhiệm quản lý nợ xây dựng cơ bản thành tiêu chí bắt buộc trước khi xét công nhận xã đạt chuẩn nông thôn mới, tiến hành kiểm toán chọn mẫu tối thiểu 30% số công trình hạ tầng cấp xã hàng năm.

Thứ tư, điều chỉnh linh hoạt Bộ tiêu chí quốc gia xây dựng nông thôn mới theo từng vùng miền. Ban Chỉ đạo Trung ương cần phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn rà soát, bãi bỏ quy định cứng nhắc bắt buộc mỗi xã phải có một chợ (tiêu chí số 7) hoặc điểm bưu điện văn hóa (tiêu chí số 8) tại các vùng thưa dân cư. Sửa đổi tiêu chí thu nhập (tiêu chí số 10) và tiêu chí môi trường (tiêu chí số 17) cho các xã vùng 135 và xã bãi ngang theo lộ trình phù hợp với điều kiện kinh tế đặc thù giai đoạn 2018-2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách cấp trung ương như Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ban Chỉ đạo Trung ương. Luận văn cung cấp bằng chứng thực nghiệm về những điểm nghẽn cơ chế phân bổ ngân sách, giúp các nhà làm chính sách xây dựng khung phân bổ vốn hợp lý và ban hành các quy định ngăn chặn nợ đọng đầu tư công.

Nhóm thứ hai là lãnh đạo chính quyền địa phương các cấp từ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện đến cấp xã. Tài liệu này đóng vai trò như cẩm nang quản trị rủi ro tài chính, hướng dẫn phương pháp lập kế hoạch huy động nguồn lực từ nhân dân một cách hợp pháp, tránh tình trạng huy động quá sức dân hoặc phê duyệt dự án dàn trải dẫn đến mất khả năng thanh toán.

Nhóm thứ ba là kiểm toán viên Kiểm toán Nhà nước, thanh tra tài chính và các đơn vị tư vấn giám sát công trình. Luận văn tổng hợp chi tiết các sai phạm phổ biến trong nghiệm thu, quyết toán công trình cơ sở hạ tầng nông thôn, cung cấp phương pháp đánh giá 3E để nâng cao chất lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề.

Nhóm thứ tư là học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên thuộc các khối ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công và Kinh tế nông nghiệp. Công trình là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp phân tích số liệu kiểm toán thực tế trên quy mô toàn quốc.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính dẫn đến sự chênh lệch lớn giữa cơ cấu vốn thực tế và Quyết định số 800/QĐ-TTg là gì? Thực tế giai đoạn 2011-2014, nguồn ngân sách nhà nước trực tiếp chỉ đạt 10,22% và vốn doanh nghiệp chỉ đạt 5,40%, thấp hơn nhiều so với chỉ tiêu 17% và 20%. Nguyên nhân do nguồn thu ngân sách khó khăn trong khi cơ chế ưu đãi đầu tư vào nông nghiệp chưa đủ hấp dẫn, buộc các địa phương phải dựa vào vốn vay tín dụng chiếm tới 48,42% và huy động nhân dân chiếm 13,74%.

Tại sao tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản trong xây dựng nông thôn mới lại nghiêm trọng? Tổng nợ đọng lên tới 16.736 tỷ đồng tại 55 tỉnh thành do các địa phương chịu áp lực chạy theo thành tích, phê duyệt hàng loạt công trình vượt quá khả năng cân đối ngân sách. Điển hình có 543 xã đã đạt chuẩn nông thôn mới nhưng vẫn nợ trên 4.000 tỷ đồng, một số huyện tại Hà Nội và Nghệ An nợ từ hàng chục đến hàng trăm tỷ đồng.

Kiểm toán Nhà nước phát hiện những sai sót chủ yếu nào trong quản lý tài chính chương trình? Kiểm toán Nhà nước đã chỉ ra các sai phạm về lập dự toán không sát thực tế dẫn đến hủy bỏ hơn 1.055 triệu đồng kinh phí đào tạo, chi sai mục đích, và nghiệm thu khống khối lượng. Qua kiểm toán, tỷ lệ giảm trừ quyết toán đạt 3,4% tại Hà Nội và 5,6% tại Bắc Ninh, đồng thời phát hiện nhiều vi phạm trong mua sắm xi măng tại Hà Nam, Hải Dương.

Những tiêu chí nào trong Bộ tiêu chí quốc gia xây dựng nông thôn mới bộc lộ bất cập lớn nhất? Tiêu chí số 7 về chợ và tiêu chí số 8 về bưu điện gây lãng phí lớn vì quy định cứng nhắc trong khi nhu cầu thực tế không cao. Tiêu chí số 10 về thu nhập yêu cầu gấp 1,2 lần mức bình quân tỉnh là chưa hợp lý đối với xã nghèo, trong khi tiêu chí số 17 về môi trường chỉ có 28,49% xã đạt do thiếu kinh phí xử lý nước thải.

Làm thế nào để huy động nguồn lực từ nhân dân một cách hiệu quả mà không gây quá tải? Chính quyền cơ sở cần chuyển từ huy động tiền mặt mang tính cào bằng sang vận động tự nguyện hiến đất, đóng góp ngày công lao động và vật tư. Mọi khoản đóng góp phải được hạch toán ghi thu - ghi chi minh bạch qua Kho bạc Nhà nước, phát huy tối đa vai trò của Ban giám sát cộng đồng theo phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra.

Kết luận

  • Chương trình nông thôn mới đã đạt được những bước tiến quan trọng về hạ tầng và kinh tế, nâng tỷ lệ xã đạt chuẩn lên 14,5% vào năm 2015 và tăng thu nhập bình quân nông thôn lên 24,4 triệu đồng/năm.
  • Cơ cấu huy động tài chính bị mất cân đối nghiêm trọng khi tỷ trọng vốn ngân sách trực tiếp (10,22%) và vốn doanh nghiệp (5,40%) đạt rất thấp, tạo gánh nặng lớn lên hệ thống tín dụng và sức đóng góp của nhân dân.
  • Nợ đọng xây dựng cơ bản lên tới 16.736 tỷ đồng là hồi chuông cảnh báo về an toàn tài chính công và công tác quản lý đầu tư tại cấp xã.
  • Kiểm toán Nhà nước giữ vai trò thiết yếu trong việc chỉ ra các lỗ hổng lập dự toán, giảm trừ quyết toán sai phạm và nâng cao tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của ngân sách quốc gia.
  • Cần khẩn trương sửa đổi Bộ tiêu chí quốc gia theo hướng linh hoạt, đồng thời thiết lập cơ chế ưu đãi để huy động mạnh mẽ nguồn lực từ các doanh nghiệp tư nhân.

Đóng góp chính của luận văn là đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về kiểm toán hoạt động chương trình mục tiêu quốc gia và cung cấp bức tranh thực nghiệm toàn diện về quản lý tài chính giai đoạn 2010-2014. Lộ trình tiếp theo đòi hỏi các cơ quan quản lý hoàn thiện thể chế tài chính trong giai đoạn 2018-2020 và chuẩn bị định hướng cho giai đoạn sau năm 2020. Các nhà quản lý, địa phương và nhà nghiên cứu cần tiếp tục chung tay hoàn thiện khung khổ quản trị tài chính công, hướng tới xây dựng một nền nông thôn mới phát triển văn minh, thịnh vượng và bền vững.