Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ PHÒNG CHÁY, CHỮA CHÁY 1. Một số vấn đề liên quan đến đề tài nghiên cứu 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm cháy Theo Từ điển Bách khoa Công an nhân dân Việt Nam năm 2005, “cháy” được hiểu là: “Phản ứng oxy hóa có kèm theo tỏa nhiệt và phát sáng.
Sự cháy chỉ xảy ra khi có đầy đủ điều kiện cháy, đó là sự kết hợp giữa chất cháy, chất oxy hóa (thường là oxy trong không khí) và nguồn gây cháy. Thiếu một trong ba yếu tố đó thì không có sự cháy” [2]. Trong Tiêu chuẩn Việt Nam 5303:1990 An toàn cháy - thuật ngữ và định nghĩa, cũng nêu rõ: “Sự cháy là phản ứng oxy hóa, tỏa nhiệt và phát sáng”. Như vậy, xét về bản chất, cháy là một phản ứng hóa học giữa các chất cháy với oxy của không khí hoặc với một chất oxy hóa khác kèm theo sự tỏa nhiệt và phát sáng.
Sự cháy chỉ có thể xảy ra khi có sự kết hợp những điều kiện nhất định giữa chất cháy (hơi, khí, bụi cháy) với chất oxy hóa có tác động của nguồn gây cháy. Các yếu tố cần cho sự cháy bao gồm: chất cháy, nguồn gây cháy và chất oxy hóa, thiếu một trong ba yếu tố trên thì không có sự cháy xảy ra (điều kiện cần). Tuy nhiên, không phải lúc nào cứ có đủ ba yếu tố trên là sự cháy xảy ra mà phải có sự kết hợp các yếu tố trong những điều kiện nhất định (điều kiện đủ). Các điều kiện gây cháy ở đây có thể là thời gian tiếp xúc, khoảng cách giữa chất cháy với nguồn gây cháy; giới hạn nồng độ bốc cháy của chất cháy; cường độ nguồn gây cháy, nhiệt độ môi trường v.
Vì vậy, trong lĩnh vực PCCC phải nghiên cứu các nguyên nhân và điều kiện gây cháy để phục vụ công tác phòng cháy cũng như dập tắt đám cháy. Việc nghiên cứu xác định bản chất, quy luật hình thành sự cháy có ý nghĩa quan trọng không chỉ trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học PCCC mà 7 còn có ý nghĩa tích cực trong quản lý nhà nước về PCCC. Tuy nhiên giữa nghiên cứu khoa học PCCC với quản lý nhà nước về PCCC không đồng nhất với nhau về phạm vi khái niệm “cháy”. Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3, Luật PC&CC, “cháy” được hiểu là: “Trường hợp xảy ra cháy không kiểm soát được có thể gây thiệt hại về người, tài sản và ảnh hưởng môi trường”.
Như vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật PC&CC là phạm vi quản lý nhà nước về PCCC không tác động đến mọi trường hợp gây cháy nói chung mà chỉ giới hạn trong trường hợp sự cháy không kiểm soát được (đám cháy). Quan niệm về cháy như vậy là tiền đề để xem xét các hoạt động của con người trong phòng ngừa cháy, nổ cũng như trong hoạt động chữa cháy và các hoạt động khác có liên quan đến công tác phòng cháy, chữa cháy. Khái niệm phòng cháy Việc nghiên cứu tìm ra bản chất, quy luật của quá trình phát sinh, phát triển đám cháy đối với mỗi chất, mỗi quá trình công nghệ sản xuất và trong các hoạt động bình thường khác của đời sống xã hội v.v… là để tìm ra các giải pháp phòng ngừa có hiệu quả, đó chính là hoạt động phòng cháy. Theo Tiêu chuẩn Việt Nam 5303:1990 An toàn cháy - thuật ngữ và định nghĩa đã nêu rõ: “An toàn cháy là tình trạng hoặc tính chất của các sản phẩm, các phương pháp, phương tiện sản xuất và các khu vực đảm bảo loại trừ được khả năng phát sinh cháy và hạn chế được hậu quả khi cháy xảy ra nhờ các biện pháp tổ chức, các giải pháp kỹ thuật và công nghệ”.
Hoạt động đó có thể là sự tác động tích cực từ phía Nhà nước (bằng việc ban hành các quy định bảo đảm yêu cầu phòng chống cháy, nổ; tổ chức công tác kiểm tra, tuyên truyền, xử lý vi phạm…) và sự tự giác thực hiện của cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và toàn xã hội. 8 Theo đó, trên quan điểm phòng ngừa tích cực, phòng ngừa chủ động, có thể chỉ ra rằng: Phòng cháy là hệ thống các biện pháp, giải pháp về tổ chức, kỹ thuật nhằm loại trừ hoặc hạn chế các điều kiện và nguyên nhân gây cháy, tạo điều kiện thuận lợi cho việc cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan khi xảy ra cháy và cho việc tổ chức dập tắt đám cháy [4, tr. Biện pháp cơ bản trong hoạt động phòng cháy là quản lý chặt chẽ và sử dụng an toàn các chất cháy, chất nổ, nguồn lửa, nguồn nhiệt, thiết bị và dụng cụ sinh lửa, sinh nhiệt; bảo đảm các điều kiện an toàn về phòng cháy. Thường xuyên, định kỳ kiểm tra, phát hiện các sơ hở, thiếu sót về phòng cháy và có biện pháp khắc phục kịp thời.
Hoạt động phòng cháy bao gồm: Thẩm duyệt thiết kế về PCCC; tuyên truyền, xây dựng phong trào PCCC; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về PCCC; tạm đình chỉ, đình chỉ hoạt động khi không đảm bảo an toàn về PCCC. Khái niệm chữa cháy Từ sự cháy (trong phạm vi kiểm soát) phát sinh và phát triển thành đám cháy là một quá trình có thể do nguyên nhân khách quan và chủ quan, trong đó có những nguyên nhân do sơ xuất, bất cẩn hoặc ngoài sự kiểm soát của con người đã và sẽ tiếp tục tồn tại, gây nên những đám cháy có thể gây tổn hại lớn về người và tài sản. Vì vậy, việc phòng ngừa cháy, nổ phải đi đôi với chữa cháy; hoạt động chữa cháy tồn tại như là một tất yếu trong các hoạt động chung của xã hội. Điều 3 Luật PC&CC đã quy định: “Chữa cháy bao gồm các công việc huy động, triển khai lực lượng, phương tiện chữa cháy, cắt điện, tổ chức thoát nạn, cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan, dập tắt đám cháy và các hoạt động khác có liên quan đến chữa cháy”.
Chữa cháy là huy động nhanh nhất lực lượng, phương tiện để dập tắt ngay đám cháy; tập trung cứu người, cứu tài sản và chống cháy lan; thống nhất chỉ huy, điều hành trong chữa cháy. Hoạt động chữa cháy bao gồm các 9 công việc như: xây dựng và tổ chức thực tập phương án chữa cháy; thông tin báo cháy và chữa cháy; huy động, triển khai lực lượng, phương tiện chữa cháy, cắt điện, tổ chức thoát nạn, cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan, dập tắt đám cháy và các hoạt động khác có liên quan đến chữa cháy [Điều 3, Luật PC&CC]. Hoạt động phòng cháy và hoạt động chữa cháy tuy là hai khái niệm có nội hàm khác nhau nhưng lại có quan hệ chặt chẽ với nhau, tạo nên một thể thống nhất trong việc chủ động phòng ngừa cháy, nổ và sẵn sàng dập tắt đám cháy. Vì vậy, có thể khái quát chung về hoạt động PC&CC như sau là: Tổng hợp các biện pháp, giải pháp về tổ chức, chiến thuật và kỹ thuật nhằm loại trừ hoặc hạn chế nguyên nhân, điều kiện gây cháy; tạo điều kiện thuận lợi cho việc chủ động cứu người, cứu tài sản, chống cháy lan và chữa cháy kịp thời, có hiệu quả khi có cháy xảy ra [13, tr.
Khái niệm quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Về quản lý nhà nước, khái niệm này thường được hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với các quá trình xã hội và hành vi của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành chính từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Từ những nội dung nêu trên có thể rút ra một số điểm chú ý sau: Một là, quản lý hành chính nhà nước có tư cách là quyền lực nhà nước hay còn gọi là quyền hành pháp trong hành động; Hai là, quản lý hành chính nhà nước với tư cách là hoạt động thực hiện hàng ngày, tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của công dân bằng việc ra các quyết định quản lý hành chính mang tính quy phạm hay tính cá biệt và tiến hành các hành vi quản lý cụ thể; Ba là, quản lý hành chính nhà 10 nước được thực hiện bởi hệ thống pháp nhân công quyền - thiết chế tổ chức hành chính nhà nước. Từ những trình bày kể trên về các quan niệm về PCCC và quản lý hành chính nhà nước, có thể hiểu: “Quản lý nhà nước về PCCC là sự tác động có tổ chức của các cơ quan nhà nước, bằng pháp luật do Nhà nước ban hành, tác động tới hoạt động PCCC trong các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân của các chủ thể có thẩm quyền, hướng tới mục đích ngăn ngừa, hạn chế đến mức thấp nhất các vụ cháy xảy ra và thiệt hại do cháy gây ra góp phần bảo vệ tính mạng con người, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tổ chức và cá nhân, bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh và trật tự an toàn xã hội” [14]. Đó là một bộ phận nằm trong quản lý nhà nước về an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội.
* Cơ quan quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Mục tiêu của quản lý nhà nước về PCCC là nhằm giảm thiểu tối đa và hạn chế đến mức thấp nhất các vụ cháy xảy ra (nhất là các vụ cháy lớn) và thiệt hại do cháy gây ra; góp phần bảo vệ tính mạng, sức khỏe con người, bảo vệ tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân, bảo vệ môi trường, bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội; đưa nhiệm vụ PCCC từng bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, phục vụ đắc lực sự nghiệp công nghiệp hóa - hiện đại hóa của đất nước. + Chủ thể của quản lý nhà nước về phòng cháy, chữa cháy Chủ thể quản lý nhà nước về PCCC là các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền và các cá nhân được bầu, bổ nhiệm hoặc được trao một quyền hạn nhất định trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý. Theo quy định tại Điều 58 Luật PC&CC, chủ thể quản lý nhà nước về PCCC bao gồm: Chính phủ, Bộ Công an, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp [13, tr.