Chương 1 TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN 1. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH VÀ XÁC ĐỊNH KHOẢNG TRỐNG NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan các công trình về bản chất và vai trò của quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm trong chăn nuôi lợn tại hộ gia đình Brown (1997) và Gorter và Swinnen (1994), giải thích bản chất QLNN về ATTP là: “Sự can thiệp của chính phủ vào thị trường thực phẩm, lúc đầu chỉ với mục đích khắc phục những hạn chế của quan hệ cung-cầu trên thị trường thực phẩm, sau đó tiến tới quản lý vấn đề ATTP để bảo đảm sức khỏe cho người tiêu dùng và giảm thiểu những tác động có hại của thực phẩm không an toàn”. Crutchfield và cộng sự (1997), mô tả QLNN về ATTP thông qua phân tích mối quan hệ giữa lợi ích và chi phí của việc giảm tác động tiêu cực từ các tác nhân gây bệnh trong các loại sản phẩm thịt tại Hoa Kỳ và cho rằng phúc lợi công cộng có thể tăng nếu chính phủ đưa ra quy định hành chính để can thiệp vào thị trường thực phẩm, nhằm giảm mức độ gây bệnh cho người tiêu dùng của thực phẩm và đưa ra các chương trình truyền thông, giáo dục để nâng cao kiến thức của người tiêu dùng trong tiếp cận và sử dụng thực phẩm, nhằm phòng tránh các nguy cơ dịch, bệnh do thực phẩm gây ra.
Đào Thế Anh và Nguyễn Thị Hà (2016) trong nghiên cứu “Đổi mới thể chế chính sách quản lý an toàn thực phẩm ở Việt Nam” đã nhận diện vấn đề QLNN về ATTP rằng “Luật ATTP của Việt Nam có hiệu lực từ tháng 01/7/2011 đã quy định quản lý ATTP cần áp dụng cách tiếp cận theo chuỗi “từ trang trại đến bàn ăn” với nguyên tắc chủ động phòng ngừa, ngăn chặn mối nguy không ATTP ngay trong quá trình sản xuất, chế biến, tiêu thụ nông sản thực phẩm. Trách nhiệm quản lý ATTP phải được thực hiện ngay trong quá trình sản xuất, trong đó Bộ NN&PTNT được phân công quản lý ATTP đối với toàn bộ các sản phẩm ban đầu của các chuỗi nông sản thực phẩm gồm: sản xuất, sơ chế, chế biến, bảo quản, vận chuyển (xuất-nhập khẩu) thực phẩm thuộc 03 nhóm trồng trọt, chăn nuôi, thủy sản”. 6 Cục Quản lý Chất lượng nông lâm sản và thuỷ sản - Bộ NN&PTNT (2016) tại Hội thảo “Hành động để người dân được sử dụng nông sản thực phẩm an toàn” đã đưa khuôn khổ pháp luật về ATTP với 3 cấp độ: Cấp độ Luật bao gồm: Luật An toàn thực phẩm (2010) và 04 bộ Luật có liên quan là: Luật Chất lượng sản phẩm hàng hóa; Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật; Luật Thanh tra (sửa đổi 2012) và Luật Xử lý vi phạm hành chính. Cấp độ Nghị định bao gồm: các Nghị định (NĐ) của Chính phủ hướng dẫn chi tiết thực hiện các luật tương ứng như: Nghị định số 38/2012/NĐ-CP; NĐ số 132/2008/NĐ-CP; NĐ số 127/2007/NĐ-CP; NĐ số 07/2012/NĐ-CP và NĐ số 178/2013/NĐ-CP.
Cấp độ Thông tư và tương đương gồm: các Thông tư Liên tịch 03 Bộ quy định về phòng kiểm nghiệm thực phẩm và ghi nhãn thực phẩm; Thông tư liên tịch của các Bộ Y tế, NN&PTNT, Công thương về: mức giới hạn các chất hóa học, sinh học được phép sử dụng trong thực phẩm để đảm bảo an toàn; điều kiện vệ sinh, ATTP trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm (Codes of Practices); hệ thống và quy trình giám sát, kiểm tra, thanh tra ATTP trong SXKD (kể cả nhập khẩu) thực phẩm; các quy chuẩn, tiêu chuẩn Quốc gia về thực phẩm (QCVN, TCVN) được các Bộ chuyên ngành cùng Bộ KH&CN xây dựng, công bố. Nghiên cứu của Hanak và cs (2002) về “Vai trò của nhà nước trong sản xuất nông sản” đã phát hiện rằng ở các nước có nền kinh tế đang phát triển thì nhà nước thực hiện đồng thời chức năng ban hành, kiểm soát việc tuân thủ các quy định, tiêu chuẩn về ATTP và giữ vai trò giúp đỡ các cơ sở sản xuất, tiêu thụ sản phẩm chăn nuôi thực hiện chuyển đổi phương thức chăn nuôi để đáp ứng được các tiêu chuẩn về ATTP. Theo đó, sự hỗ trợ của nhà nước có ảnh hưởng quyết định đến sự thành công của bảo đảm ATTP trong sản xuất-tiêu thụ sản phẩm chăn nuôi nói chung và sản phẩm lợn thịt nói riêng. Chẳng hạn như các hoạt động chế biến sản phẩm CN ở Thái Lan, Costa Rica… Ching - Fu Lin (2016) trong nghiên cứu “Tổ chức Y tế thế giới (WHO) trong quản lý an toàn thực phẩm toàn cầu: năng lực chuẩn và các hoạt động” đã khẳng định rằng cộng đồng quốc tế tiếp tục tin tưởng Tổ chức Y tế thế giới là một tổ chức có vai trò quan trọng trong việc khởi xướng và lãnh đạo vấn đề ATTP toàn cầu thông qua việc công bố và phổ biến về các vấn đề liên quan tới: mô hình tổ chức sắp xếp nhân sự, nâng cao năng lực thể chế nhằm quản lý tốt 7 ATTP trong sản xuất sản phẩm chăn nuôi ở các quốc gia.
Tác giả kiến nghị: Cần củng cố mối quan hệ kết nối giữa các cơ quan tổ chức nhà nước thực hiện chức năng quản lý ATTP ở các lĩnh vực khác nhau, nhằm tối đa hóa các nỗ lực chung, trên cơ sở “một khung thể chế liên lĩnh vực” để thực hiện quản lý ATTP đối với sản phẩm chăn nuôi trên quy mô toàn cầu” (Ching-Fu Lin, 2016). Nghiên cứu của Yehia El Samragy (2018) về “An toàn thực phẩm-Một số xu hướng toàn cầu” cho rằng, phương pháp quan trọng nhất để bảo vệ sức khỏe cộng đồng là thúc đẩy an toàn thực phẩm, từ lâu đã được công nhận là trách nhiệm của chính phủ ở bất kỳ quốc gia nào. Nó đã được cải thiện thông qua một loạt các yêu cầu luật định và quy định nhằm đáp ứng thực tế là một tỷ lệ đáng kể bệnh tật và tử vong ở người thường có nguồn gốc từ việc cung cấp thực phẩm. Tổng quan các công trình về nội dung quản lý nhà nước về an toàn thực phẩm trong chăn nuôi lợn tại hộ gia đình 1.
Nội dung xây dựng khuôn khổ pháp luật về an toàn thực phẩm trong chăn nuôi lợi tại hộ gia đình Robert Buchanan R. (2011) trong nghiên cứu “Chuyển từ quản lý mối nguy sang quản lý rủi ro đối với vi sinh vật ATTP để thúc đẩy sức khoẻ cộng đồng và minh bạch thương mại”, đã cho rằng: “Pháp luật - Chính sách đảm bảo ATTP là trọng tâm của chính sách phát triển ngành chăn nuôi do các chính phủ đưa ra và thực hiện trong nhiều thập kỷ vừa qua ở các quốc gia trên thế giới”. Chính sách cần đề cập toàn diện vấn đề ATTP từ khâu sản xuất đến chế biến, phân phối và tiêu dùng SPCN (trong nước, xuất khẩu). Cùng với ban hành văn bản pháp luật, chính phủ cần triển khai các các Chương trình truyền thông và hướng dẫn các chủ thể tham gia chuỗi SPCN và các bên liên quan cùng phải chịu trách nhiệm về ATTP ở từng khâu của quá trình: từ cung ứng giống vật nuôi, thức ăn tới chăm sóc, giết mổ, chế biến và tiêu thụ SPCN đảm bảo được yêu cầu về ATTP theo pháp luật.
Đào Đức Huấn (2009) thực hiện đề tài khoa học về “Lý luận thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN về chất lượng vệ sinh ATTP nông sản ở vùng Đồng bằng Sông Hồng”, đã nghiên cứu các nội dung của quản lý nhà nước, trong đó có nội dung về xây dựng khuôn khổ pháp luật về chất lượng vệ sinh ATTP trong chăn nuôi. Nghiên cứu chỉ ra rằng, bên cạnh những mặt được, QLNN về chăn nuôi hiện nay còn có một số bất cập, yếu kém gồm: (i) Phân 8 công các tổ chức tham gia QLNN về chất lượng và ATTP của SPCN chưa rõ ràng; (ii) Các quy định về VS và ATTP chưa sát thực tế; (iii) Công tác thanh tra, kiểm tra VS và ATTP bị cắt khúc, đứt đoạn; (iv) Chế tài xử lý vi phạm về ATTP chưa đạt yêu cầu răn đe; (v) Chưa tổ chức cơ quan giám sát VS và ATTP tại các nơi sản xuất. Cục Quản lý chất lượng nông lâm và thủy sản, Bộ NN&PTNT (2012) công bố tài liệu “Quản lý chất lượng an toàn thực phẩm trong ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn thực trạng và giải pháp”. Tài liệu này đã đưa ra 4 định hướng cơ bản cho hoạt động QLNN về ATTP gồm: (i) Quản lý ATTP là trách nhiệm chung của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội; (ii) Cần tổ chức chỉ đạo thống nhất xuyên suốt từ Trung ương đến địa phương và đảm bảo sự phối hợp liên ngành với sự tham gia tích cực của các chủ thể tham gia sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng trong quản lý ATTP các loại SPCN; (iii) Đảm bảo sự đồng bộ và không ngừng nâng cao năng lực tổ chức và hoạt động của bộ máy QLNN về ATTP từ Trung ương đến địa phương về chất lượng vật tư đầu vào phục vụ sản xuất và chất lượng của SPCN; (iv) tăng cường xã hội hóa, nâng cao vai trò trách nhiệm cơ sở sản xuất-kinh doanh bảo đảm ATTP.
Đào Thế Anh và Nguyễn Thị Hà (2016), trong nghiên cứu “Đổi mới thể chế chính sách quản lý an toàn thực phẩm ở Việt Nam” đã nhận định rằng: Đến năm 2016 Việt Nam mới chỉ hợp chuẩn được khoảng 65% các quy định về ATTP của Codex. Điều này có nghĩa là vẫn còn một khối lượng lớn các quy chuẩn của Việt Nam bị lạc hậu vừa không được các nước chấp thuận vừa không bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng. Điều này cho thấy sự khó khăn của xây dựng khuôn khổ pháp luật về ATTP trong chăn nuôi lợn thịt, nhất là để đáp ứng thị trường quốc tế. Cục Quản lý Chất lượng nông lâm sản và thuỷ sản (2016) trong báo cáo “Hành động để người dân được sử dụng nông sản thực phẩm an toàn” đã phản ánh nội dung quản lý nhà nước về ATTP trong chăn nuôi lợn hiện nay còn nhiều bất cập và đề xuất “khung pháp luật về ATTP” cần đầy đủ, đồng bộ ở cả 3 cấp độ: Luật, Nghị định, Thông tư hướng dẫn, các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật của thực phẩm đảm bảo an toàn để phục vụ cho công tác QLNN về ATTP.
Hoạt động hỗ trợ của FAO cho Việt Nam về QLNN đối với ATTP gồm: xây dựng văn bản pháp luật, chiến lược, kế hoạch hành động, cơ chế chính sách, 9 bộ máy chính quyền cũng như TC sản phẩm nông nghiệp, quy trình QL chất lượng và ATTP, giới thiệu và tuân thủ TC và thông lệ quốc tế trong đó SPCN được chú trọng.