CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề chung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm Quản lý nhà nước Quản lý nhà nước là quản lý xã hội của nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm thực hiện vai trò của nhà nước.
Hiện nay, có nhiều khái niệm về QLNN như: - Theo loại hình của hoạt động hành chính: Hành chính nhà nước là hình thức quản lý xã hội mang quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người, duy trì và phát triển các quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. - Theo chủ thể của hoạt động hành chính: Hành chính nhà nước là hoạt động có tổ chức và ảnh hưởng mạnh mẽ của nhà nước đối với các quá trình xã hội và hoạt động của công dân, mọi tổ chức trong xã hội. Khái niệm đầu tư hạ tầng giao thông - Hạ tầng giao thông: HTGT hay còn gọi là cơ sở hạ tầng là tổng hợp các công trình vật chất - kỹ thuật nằm trên một khu vực nhất định, có chức năng phục vụ trực tiếp cho sản xuất là cơ sở của mọi hoạt động. Căn cứ vào chức năng, tính chất và đặc điểm, HTGT được chia làm 03 loại, bao gồm: + HTGT kỹ thuật là công trình phục vụ sản xuất và sinh hoạt, bao gồm: công trình truyền tải và cung cấp năng lượng, mạng lưới giao thông, cấp thoát nước và thông tin liên lạc.
+ HTGT công trình xã hội bao gồm: các công trình phục vụ khu dân cư như nhà ở, trường học, trung tâm y tế, nhà văn hóa, khu mua sắm,. Các công trình này thường gắn với khu dân cư nhằm ổn định và cải thiện điều kiện sống của nhân dân trong khu vực. 7 + HTGT môi trường là toàn bộ hệ thống vật chất - kỹ thuật phục vụ, giữ gìn, bảo vệ môi trường sinh thái, môi trường sống của con người, bao gồm công tác phòng, chống thiên tai, công tác bảo vệ trái đất, biển và tài nguyên thiên nhiên. - Đầu tư HTGT: + Đầu tư là việc đầu tư vốn và các nguồn lực khác vào hiện tại để theo đuổi một hoạt động nhằm tạo ra và khai thác sử dụng các nguồn lực để có kết quả có lợi trong tương lai.
+ Đầu tư vào hạ tầng giao thông là một bộ phận của hoạt động đầu tư nói chung, tức là đầu tư vốn để thực hiện các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất dễ dàng và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định (TSCĐ) cho nền kinh tế quốc dân thông qua việc xây dựng mới, cơi nới, tái thiết, hiện đại hoá hoặc phục hồi TSCĐ, tài sản tài chính. Khái niệm vốn đầu tư trong phát triển hạ tầng giao thông - Vốn đầu tư: Vốn đầu tư là yếu tố đầu vào quan trọng, được sử dụng vào quá trình sản xuất của doanh nghiệp và nền kinh tế tổng thể của một quốc gia. Bất cứ thứ gì mà các doanh nghiệp và nền kinh tế sử dụng trong quá trình sản xuất để tạo ra một lượng sản phẩm và hàng hoá có giá trị cao hơn giá trị ban đầu của chúng. Theo Điều 3, Luật Đầu tư số 61/2020/QH4 do Quốc hội ban hành ngày 17/06/2020, “Vốn đầu tư là tiền và các tài sản khác theo quy định của pháp luật về dân sự và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh”.[6] - Vốn đầu tư trong phát triển HTGT: Vốn đầu tư phát triển hạ tầng giao thông bao gồm: vốn đầu tư công, vốn doanh nghiệp tư nhân và vốn nhà ở.
Do giới hạn phạm vi của luận văn, vốn đầu tư trong phát triển HTGT được nghiên cứu là vốn NSNN. + Ngân sách nhà nước: Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 do Quốc hội ban hành ngày 25/6/2015 quy định: “Ngân sách Nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản thu, chi của Chính phủ được lập dự toán và thực hiện trong một thời kỳ. thời gian cụ thể do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định để bảo đảm thực hiện chức 8 năng, nhiệm vụ của nhà nước.” [7] Luật này quy định việc lập, chấp hành, kiểm soát kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. NSNN là một phạm trù kinh tế và là công cụ tài chính quan trọng của Chính phủ để huy động và phân bổ vốn đầu tư thông qua thu chi ngân sách của Chính phủ.
Thu ngân sách nhà nước bao gồm thu từ thuế, phí và lệ phí; Thu nhập từ hoạt động kinh tế của nhà nước; Các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân; thanh toán viện trợ; thu nhập khác theo yêu cầu của pháp luật” Chi ngân sách nhà nước bao gồm chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, điều hành bộ máy nhà nước; thanh toán nợ chính phủ; Phụ cấp và các chi phí theo luật định khác” Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, phân bổ, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Quốc hội có quyền lập pháp cao nhất, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. - Phân loại NSNN: + Theo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, vốn đầu tư của ngân sách nhà nước được chia thành: vốn đầu tư của ngân sách nhà nước trung ương và vốn đầu tư của ngân sách nhà nước địa phương. + Đầu tư của ngân sách trung ương được hình thành từ nguồn thu của ngân sách trung ương để đầu tư vào các dự án phục vụ lợi ích quốc gia.
+ Đầu tư từ ngân sách địa phương được hình thành từ nguồn thu ngân sách địa phương để đầu tư vào các công trình phục vụ lợi ích của từng cộng đồng dân cư đã được giao cho địa phương quản lý, sử dụng. Nhua vậy: Vốn đầu tư trong phát triển HTGT từ NSNN là một phần của vốn đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước được hình thành từ sự huy động của Nhà nước 9 dùng để chi cho hoạt động đầu tư xây dựng nhằm hình thành và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, hạ tầng giao thông kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân. Vốn đầu tư cơ sở hạ tầng thuộc nguồn ngân sách nhà nước bao gồm tất cả các chi phí bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư như chi phí xây dựng, chi phí thiết bị và các chi phí khác được ghi vào tổng mức đầu tư. Quản lý nhà nước về đầu tư hạ tầng giao thông bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước “QLNN về đầu tư HTGT từ nguồn vốn NSNN là những tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng của cơ quan nhà nước có chức năng, thẩm quyền tới các đơn vị và cá nhân thực hiện quá trình đầu tư, thông qua các cơ chế, chính sách của Nhà nước nhằm phát triển HTGT có hiệu quả trong điều kiện cụ thể”.
Trong khái niệm này có một số điểm cần chú ý: - Thứ nhất, chủ thể QLNN về đầu tư HTGT từ nguồn vốn NSNN: được thực hiện ở nhiều cấp: trung ương và địa phương. Ở cấp trung ương, cơ quan chủ quản là Quốc hội, Chính phủ với các bộ liên quan và kho bạc nhà nước,. Ở cấp địa phương, QLNN về đầu tư HTGT từ nguồn vốn NSNN được thực hiện ở cấp tỉnh và cấp quận, huyện, thị xã. Ở cấp tỉnh, HĐND và UBND là chủ thể quản lý, trong đó, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở chuyên ngành (Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng, Sở Y tế.), Sở Tài chính, Kho bạc nhà nước.
là các cơ quan thuộc UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN về đầu tư HTGT ở những mặt khác nhau. - Thứ hai, đối tượng QLNN về đầu tư HTGT từ nguồn vốn NSNN: là các đơn vị, cá nhân thực hiện các hoạt động liên quan đến đầu tư trong phát triển HTGT, bao gồm các hoạt động như: lập quy hoạch, kế hoạch; lập, thẩm định, thiết kế dự án; tư vấn giám sát; tổ chức đấu thầu; triển khai thi công; thanh tra, kiểm toán,. - Thứ ba, công cụ QLNN về đầu tư HTGT từ nguồn vốn NSNN: là hệ thống chính sách, pháp luật; quy hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết, kế hoạch định hướng; tài sản (nguồn vốn, tổ chức bộ máy). - Quy trình thực hiện dự án đầu tư HTGT bằng nguồn vốn NSNN bao gồm: 10 + Công tác kế hoạch đầu tư: Sở kế hoạch đầu tư xác định danh mục đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư của các dự án sử dụng vốn NSNN.
Nhà nước giám sát chặt chẽ việc thực hiện các kế hoạch đầu tư. Các khoản đầu tư theo kế hoạch và quy hoạch tổng thể. Dự án quan trọng quốc gia trong kế hoạch hàng năm do Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt mục tiêu và tổng vốn đầu tư để tổ chức lập kế hoạch vốn thực hiện. + Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Quản lý bằng công tác lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế kỹ thuật để xem xét quyết định đầu tư; Các công việc khác liên quan đến chuẩn bị dự án.
+ Giai đoạn thực hiện đầu tư: Chuẩn bị mặt bằng thi công; khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; tổ chức lựa chọn và ký kết hợp đồng với nhà thầu thi công; thi công và giám sát; tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành; nghiệm thu, bàn giao công trình hoàn thành theo thiết kế bản vẽ thi công được duyệt và đảm bảo chất lượng; vận hành và chạy thử theo đúng yêu cầu kỹ thuật và các công việc cần thiết khác liên quan đến việc thực hiện đầu tư dự án.[6] + Giai đoạn kết thúc đầu tư: Quản lý bằng cách phê duyệt quyết toán dự án; bảo hành công trình.