CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC ODA Ở CẤP TỈNH 1. Khái quát về vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA 1. Khái niệm nguồn vốn ODA Khái niệm vốn ODA theo Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng thế giới (WB) năm 1999 thì: ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức ODF, trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và viện trợ không hoàn lại phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ. Trong đó tài chính phát triển chính thức (ODF - Official Development Finance) bao gồm Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA - Official Development Assitance) và các hình thức tài trợ khác, trong đó ODA chiếm tỷ trọng chủ yếu.
Như vậy ODA bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay ưu đãi có thời gian dài và lãi suất thấp hơn so với mức lãi suất thị trường tài chính quốc tế. Ngoài các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời hạn vay, khối lượng vốn cho vay, bao giờ trong ODA cũng có yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25%. Quan điểm của WB khi định nghĩa ODA chỉ đứng trên góc độ về bản chất tài chính còn chưa chỉ rõ chủ thể quan hệ với ODA và ý nghĩa của ODA. Khái niệm ODA của Ủy ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) thì: Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là hỗ trợ cho sự phát triển kinh tế - xã hội và phúc lợi của các nước đang phát triển.
Các khoản cho vay và các khoản tín dụng cho mục đích quân sự được loại trừ, viện trợ có thể được cung cấp song phương từ các nhà tài trợ đến nước nhận viện trợ hoặc chuyển qua một cơ quan phát triển đa phương như Liên Hợp Quốc, Ngân hàng Thế giới. Viện trợ bao gồm các khoản viện trợ cho vay mềm với điều kiện có tính chất ưu đãi và yếu tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25% trên tổng số viện trợ và cung cấp các hỗ trợ kỹ thuật. Khái niệm ODA của UNDP (Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc): ODA (nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức) bao gồm các khoản cho không và các khoản vay đối với các nước đang phát triển, đó là các nguồn vốn do các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ chính thức), nhằm mục đích cơ bản là phát triển kinh tế, phúc lợi xã hội và được cung cấp bằng các khoản tài chính ưu đãi (nếu là khoản vay sẽ có yếu tố không hoàn lại không ít hơn 25%). 12 Chính phủ Việt Nam đã ban hành các văn bản pháp lý trong đó nêu các khái niệm về ODA, cụ thể như: - Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/03/2016 của Chính phủ ban hành nghị định về việc Quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.
Trong đó có nêu: ODA bao gồm viện trợ không hoàn lại và cho vay phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn, thời gian trả nợ, đảm bảo yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không có ràng buộc. Tóm lại, ODA là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với những điều kiện ưu đãi (trong đó yếu tố không hoàn lại - còn gọi là thành tố tài trợ đạt ít nhất 25%) của các chính phủ, các tổ chức Quốc tế, các tổ chức Phi chính phủ nhằm hỗ trợ cho sự phát triển của các nước đang phát triển. Đặc điểm vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA Mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau, nhưng ODA có điểm chính là: - Tính ưu đãi của nguồn vốn ODA Tính ưu đãi của nguồn vốn ODA của các nước phát triển , các tổ chức quốc tế đối với các nước đang và kém phát triển được thể hiện như sau: + Nguồn vốn ODA có thời gian cho vay dài, có thời gian ân hạn dài. Chẳng hạn, vốn ODA của WB, ADB, JBIC (Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản – Japan Bank for International Cooperation) có thời gian hoàn trả là 40 năm và thời gian ân hạn là 10 năm.
+ Thông thường, trong vốn ODA có thành tố viện trợ không hoàn lại (cho không), đây cũng chính là điểm phân biệt giữa viện trợ và cho vay thương mại. Thành tố cho không được xác định dựa vào thời gian cho vay, thời gian ân hạn và so sánh lãi suất viện trợ với mức lãi suất tín dụng thương mại. Sự ưu đãi ở đây là so sánh với tập quán thương mại quốc tế. + Sự ưu đãi còn thể hiện ở chỗ vốn ODA chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vì mục tiêu phát triển.
Có hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậm phát triển có thể nhận được ODA là: Thứ nhất, tổng sản phẩm quốc nội (GDP – Gross Domestic Product) bình quân đầu người thấp. Nước có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường được tỷ lệ 13 viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay ODA với lãi suất thấp và thời hạn ưu đãi càng lớn. Thứ hai, mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phải phù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp và bên nhận ODA. Thông thường các nước cung cấp ODA đều có những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay có khả năng kỹ thuật và tư vấn.
Đồng thời, đối tượng ưu tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụ thể. Vì vậy, việc nắm bắt được xu hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổ chức cung cấp ODA là rất cần thiết. Về thực chất, ODA là sự chuyển giao có hoàn lại hoặc không hoàn lại trong những điều kiện nhất định một phần tổng sản phẩm quốc dân từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Hay có thể coi đó là tiền thuế của nhân dân hai phía (nước cung cấp ODA và nước tiếp nhận ODA), một khi Nhà tài trợ phát hiện nguồn vốn ODA được sử dụng sai mục đích là họ ngưng cấp ngay.
Do vậy, ODA rất nhạy cảm về mặt xã hội và chịu sự điều chỉnh của dư luận xã hội từ phía nước cung cấp cũng như từ phía nước tiếp nhận ODA - Tính rà ng buộc của vốn ODA Các nước giàu khi viện trợ ODA đều gắn với những lợi ích và chiến lược như mở rộng thị trường, mở rộng hợp tác có lợi cho họ, đảm bảo mục tiêu về an ninh - quốc phòng hoặc theo đuổi mục tiêu chính trị. Vì vậy, họ đều có chính sách riêng hướng vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay họ có lợi thế (những mục tiêu ưu tiên này thay đổi cùng với tình hình phát triển kinh tế-chính trị-xã hội trong nước, khu vực và trên thế giới) ODA có thể ràng buộc (hoặc ràng buộc một phần hoặc không ràng buộc) nước nhận về đặc điểm chi tiêu. Ngoài ra mỗi nước cung cấp viện trợ cũng đều có những ràng buộc khác và nhiều khi các ràng buộc này rất chặt chẽ đối với nước nhận. Ví dụ, Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật đều được thực hiện bằng đồng Yên Nhật (vay và trả bằng Yên Nhật ).
Tính ràng buộc này được thể hiện cụ thể như sau: ODA gắn liền với yếu tố chính trị: ODA được các nước tài trợ sử dụng như một công cụ chính trị xác định vị trí ảnh hưởng của mình tại nước hoặc khu vực tiếp nhận 14 ODA. Thông qua viện trợ ODA, các nước cung cấp ODA ép các nước nhận ODA ủng hộ/hoặc chấp nhận các quan điểm chính trị nào đó. ODA gắn với điều kiện kinh tế: như nước tiếp nhận ODA phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của nước tài trợ. Nước tiếp nhận ODA cũng được yêu cầu từng bước mở cửa thị trường bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nước tài trợ; yêu cầu có những ưu đãi đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài như cho phép họ đầu tư vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lời cao.
Nguồn vốn ODA từ các nước giàu cung cấp cho các nước nghèo cũng thường gắn với việc mua các sản phẩm từ các nước này mà không hoàn toàn phù hợp, thậm chí là không cần thiết đối với các nước nghèo. Ví như các dự án ODA trong lĩnh vực đào tạo, lập dự án và tư vấn kỹ thuật, phần trả cho các chuyên gia nước ngoài thường chiếm đến hơn 90% (bên nước tài trợ ODA thường yêu cầu trả lương cho các chuyên gia, cố vấn dự án của họ quá cao so với chi phí thực tế cần thuê chuyên gia như vậy trên thị trường lao động thế giới). Nguồn vốn viện trợ ODA còn được gắn với các điều khoản mậu dịch đặc biệt nhập khẩu tối đa các sản phẩm của họ. Cụ thể là nước cấp ODA buộc nước tiếp nhận ODA phải chấp nhận một khoản ODA là hàng hoá, dịch vụ do họ sản xuất.
Nước tiếp nhận ODA tuy có toàn quyền quản lý sử dụng ODA nhưng thông thường, các danh mục dự án ODA cũng phải có sự thoả thuận, đồng ý của nước viện trợ, dù không trực tiếp điều hành dự án nhưng họ có thể tham gia gián tiếp dưới hình thức nhà thầu hoặc hỗ trợ chuyên gia. Như vậy, viện trợ của các nước phát triển không chỉ đơn thuần là sự trợ giúp vô tư, mà còn là một công cụ lợi hại để kiếm lời cả về kinh tế và tài chính cho nước tài trợ. Những nước cấp viện trợ gò ép các nước nhận phải thay đổi chính sách phát triển cho phù hợp với lợi ích của bên viện trợ. Khi nhận viện trợ các nước cần cân nhắc kỹ lưỡng các điều kiện của các Nhà tài trợ, không nên vì lợi ích trước mắt mà đánh mất những quyền lợi lâu dài.
Đồng thời, quan hệ hỗ trợ phát triển chính thức phải đảm bảo tôn trọng toàn vẹn lãnh thổ của nhau, bình đẳng, cùng có lợi và cùng chung sống hoà bình. - Khả năng gây nợ của nguồn vốn ODA Khi tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA do tính chất ưu đãi nên gánh nặng nợ thường chưa xuất hiện ngay.