Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. [21] NSNN gồm 2 loại đó là: “Ngân sách địa phương: là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương”.
[21] “Ngân sách trung ương: là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương”. Vai trò của ngân sách nhà nước Ngoài vai trò quan trọng là công cụ tài chính của Nhà nước, NSNN còn được xem là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế và đóng vai trò không thể thiếu đối với nước ta. NSNN thể hiện vai trò ở một số nội dung cơ bản sau: Thứ nhất, với vai trò kích thích tăng trưởng kinh tế: NSNN cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng và đầu tư cho các ngành kinh tế trọng điểm mũi nhọn. NSNN còn có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp để giúp cho các doanh nghiệp mở rộng qui mô sản xuất góp phần làm cho nền kinh tế nước ta tăng trưởng và phát triển.
Nhờ ngân sách ta có thể tranh thủ các nguồn vay trong và ngoài nước để tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế nhằm thỏa mãn cho nhu cầu đầu tư phát triển. Thứ hai, điều tiết thị trường giá cả và chống lạm phát: Để đảm bảo lợi ích của người sản xuất và người tiêu dùng, Nhà nước sử dụng ngân sách để can thiệp vào thị trường thông qua các khoản chi của NSNN dưới hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ Nhà nước về hàng hóa và dự trữ tài chính. Trong quá 8 trình điều chỉnh thị trường, NSNN còn tác động đến hoạt động của thị trường tiền tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó thực hiện giảm lạm phát, kiểm soát lạm phát. Khi có lạm phát: Nhà nước rút tiền đang lưu thông vào hệ thống các Ngân hàng bằng cách tăng lãi suất tiền gửi ngân hàng.
Để chống lạm phát Nhà nước áp dụng các biện pháp: giải quyết cân đối NSNN, khai thác các nguồn vốn vay trong và ngoài nước dưới hình thức phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia trên thị trường vốn với tư cách là người mua và bán chứng khoán. Thứ ba, điều tiết thu nhập dân cư: Với sự phân hóa kinh tế xã hội hiện nay, Nhà nước cần phải có chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. NSNN là một công cụ tài chính hữu hiệu được Nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập của dân cư trên phạm vi toàn xã hội ở cả hai mặt thu và chi bằng việc áp dụng thuế trực thu, thuế gián thu, chi phúc lợi công cộng, chi trợ cấp với bộ phận dân cư nằm trong diện thực hiện chính sách xã hội của Nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội” [21].
Theo Điều 9 Luật NSNN năm 2015: Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi phải đảm bảo các nguyên tắc sau: “Ngân sách Trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể: Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải 9 pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp.
Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ chi đó. Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán với cơ quan ủy quyền khoản kinh phí này. Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương” [21]. Tóm lại, để phân cấp quản lý NSNN diễn ra hiệu quả, cần phải có chủ trương đúng đắn, có sự chuẩn bị kỹ lưỡng các điều kiện tổ chức thực hiện, đồng thời phải có sự vào cuộc một cách mạnh mẽ, trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, bên cạnh đó cần tăng cường minh bạch, sự vô tư, trong sạch của các tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, tổ chức đổi mới phân cấp quản lý NSNN nói riêng và quản lý NSNN, quản lý kinh tế xã hội nói chung.
Chức năng của ngân sách nhà nước NSNN có chức năng vô cùng quan trong trong nền kinh tế cũng như đời sống xã hội. Ngoài chức năng ổn định kinh tế vĩ mô, chống lạm phát, thúc đẩy kinh tế tăng trưởng, theo các nhà kinh tế thì NSNN còn có chức năng phân phối và giám đốc, mỗi chức năng thể hiện những đặc trưng riêng: Thứ nhất, NSNN có chức năng phân phối: Phân phối lần đầu là phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính khác dưới hình thức động viên các nguồn thu vào NSNN theo các quy định của pháp luật về thuế, phí, lệ phí và các văn bản khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên cho nền kinh tế - xã hội. Thứ hai, chức năng giám đốc: là hệ quả của chức năng phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân phối, chức năng giám đốc của NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhưng nếu chỉ nhìn nhận ở phạm vi hai chức 10 năng trên của NSNN thì chức năng của NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình phân chia số học, chưa thể hiện rõ ý nghĩa kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng. Do đó, chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất tập hợp các khoản thu và các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống ngân sách, nghĩa là luôn giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tùy tiện giữa thu và chi ngân sách trong phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau.
Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thì “NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương” [21]. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Cơ cấu NSNN được mô tả theo sơ đồ sau: Hình 1.1 Cơ cấu hệ thống NSNN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ngân sách Trung ương Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách địa phương Ngân sách cấp huyện (quận/ huyện/ thị xã) Ngân sách cấp xã (xã/phường/ thị trấn) Hệ thống NSNN Việt Nam được tổ chức và quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung và dân chủ, các khâu trong hệ thống ngân sách phải hợp thành một thể thống nhất, biểu hiện các cấp ngân sách có cùng nguồn thu, cùng định mức chi tiêu và cùng thực hiện một quá trình ngân sách. Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam.
Tổ chức hệ thống NSNN luôn gắn liền với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí bộ máy đó trong quá trình phát triển KTXH của đất nước, trên cơ sở Hiến pháp, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng, cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống 11 chính quyền Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng của đất nước. Ngân sách cấp huyện trong hệ thống ngân sách nhà nước Theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND hiện hành, NSĐP bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách trực thuộc ngân sách địa phương.
NSĐP thực hiện cân đối các khoản thu và các khoản chi của Nhà nước tại địa phương, cùng NSTW thực hiện vai trò của NSNN, điều tiết nền kinh tế vĩ mô, kích thích tăng trưởng nền kinh tế và chống lạm phát. Việc huy động các khoản thuế theo quy định của pháp luật và phân bổ chi tiêu hợp lý của ngân sách cấp huyện sẽ góp phần ổn định kinh tế, thúc đẩy nền kinh tế của huyện ngày càng phát triển. Dự toán thu, chi ngân sách cấp huyện được lập theo phân cấp nhằm đảm bảo điều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy Nhà nước ở cấp huyện trong đó có nhiệm vụ điều hành nhằm mục tiêu phát triển Kinh tế xã hội (KTXH) của địa phương do cấp huyện quản lý.