Tổng quan nghiên cứu

Quản lý tài chính công trong lĩnh vực giáo dục là đòn bẩy then chốt bảo đảm sự phát triển bền vững của nguồn nhân lực địa phương. Tại huyện Kiến Xương, một huyện thuần nông của tỉnh Thái Bình với quy mô dân số 212.654 người phân bố trên 37 đơn vị hành chính cấp xã và thị trấn, tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân giai đoạn 2014 – 2016 đạt 10,23%/năm và thu nhập bình quân đầu người xấp xỉ 29 triệu đồng/năm. Mặc dù địa phương đã đạt nhiều thành tựu giáo dục nổi bật như tỷ lệ học sinh lên lớp và tốt nghiệp đạt trên 98%/năm, công tác quản lý tài chính cho sự nghiệp giáo dục vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là sự thiếu đồng bộ trong chu trình quản lý ngân sách nhà nước tại các cơ sở giáo dục công lập, từ khâu lập, phân bổ, chấp hành đến quyết toán ngân sách. Mục tiêu cụ thể của luận văn nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng thu chi tài chính và nhận diện các yếu tố tác động đến quản lý ngân sách giáo dục tại 3 cấp học (Mầm non, Tiểu học, Trung học cơ sở) trên địa bàn huyện trong giai đoạn 2014 – 2016. Từ đó, tác giả xây dựng hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công đến năm 2020. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp căn cứ khoa học giúp tối ưu hóa nguồn lực công, giảm lãng phí đầu tư cơ sở vật chất và bảo đảm mục tiêu chi đúng, chi đủ theo Luật Ngân sách nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của hai nền tảng lý thuyết chính: Lý thuyết quản lý tài chính công và Lý thuyết hàng hóa công cộng trong dịch vụ giáo dục. Dịch vụ giáo dục cơ bản mang tính chất hàng hóa công cộng thuần túy hoặc bán công cộng, đòi hỏi Nhà nước phải giữ vai trò chủ đạo trong phân bổ nguồn lực để bảo đảm công bằng xã hội và hiệu quả ngoại ứng tích cực.

Hệ thống khái niệm nòng cốt được chuẩn hóa theo quy chuẩn pháp lý gồm:

  • Ngân sách nhà nước cho giáo dục: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và phân bổ cho sự nghiệp giáo dục đào tạo theo Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11.
  • Chi thường xuyên giáo dục: Khoản chi từ ngân sách nhà nước phục vụ duy trì bộ máy giảng dạy, chi trả lương, các khoản phụ cấp theo lương và hoạt động chuyên môn nghiệp vụ sư phạm.
  • Định mức phân bổ dự toán: Tiêu chuẩn kỹ thuật định lượng số kinh phí ngân sách cấp cho mỗi học sinh hoặc mỗi lớp học trong một năm tài chính.
  • Tự chủ tài chính trường học: Cơ chế giao quyền tự chịu trách nhiệm về thu chi, sử dụng tài sản công và tổ chức bộ máy cho đơn vị sự nghiệp giáo dục theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP.

Chu trình quản lý ngân sách được mô hình hóa toàn diện qua 3 khâu kế tiếp: Lập dự toán, Chấp hành dự toán và Quyết toán ngân sách gắn với kiểm tra, thanh tra định kỳ.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong khung thời gian 3 năm từ 2014 đến 2016, cùng đợt điều tra thực địa tiến hành năm 2017.

Cỡ mẫu khảo sát bao gồm 112 cán bộ quản lý (gồm lãnh đạo, kế toán viên các trường Mầm non, Tiểu học, THCS, cán bộ Phòng Giáo dục và Đào tạo, Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Kiến Xương), 75 cán bộ tham gia đánh giá quy trình thu học phí và 20 phụ huynh học sinh. Phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích được áp dụng nhằm bảo đảm tính đại diện theo cấp học và địa bàn phân bố từ trung tâm thị trấn Thanh Nê đến các xã vùng sâu.

Các phương pháp phân tích chủ đạo gồm:

  • Phương pháp thống kê mô tả: Tổng hợp và hệ thống hóa chuỗi số liệu tài chính giáo dục qua 3 năm liên tiếp.
  • Phương pháp so sánh và phân tích cơ cấu: Đánh giá tỷ trọng từng khoản mục chi, phân tích biến động tốc độ tăng trưởng giữa các năm tài khóa 2014, 2015 và 2016. Lý do lựa chọn các phương pháp này xuất phát từ đặc thù nghiên cứu quản lý kinh tế công, đòi hỏi phải định lượng chính xác các sai lệch giữa số liệu giao dự toán với thực tế giải ngân và quyết toán.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thực trạng quản lý ngân sách giáo dục tại huyện Kiến Xương giai đoạn 2014 – 2016 phản ánh các phát hiện cốt lõi:

Thứ nhất, cơ cấu chi thường xuyên mất cân đối nghiêm trọng khi nhóm mục chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, phụ cấp, bảo hiểm) chiếm tỷ trọng vượt trội từ 75% đến 80% tổng chi ngân sách giáo dục của huyện. Khoản kinh phí còn lại dành cho hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ sư phạm và mua sắm thiết bị chỉ dao động khoảng 20% - 25%, dẫn đến tình trạng các cơ sở giáo dục bị hạn chế nguồn lực đổi mới phương pháp dạy học.

Thứ hai, công tác lập và giao dự toán thiếu đồng đều và chưa sát thực tế. Số liệu khảo sát 112 cán bộ quản lý chỉ ra rằng định mức phân bổ ngân sách chủ yếu dựa trên số lượng biên chế hiện có mà chưa tính toán đầy đủ theo quy mô số lượng học sinh thực tế. Việc giao dự toán thu học phí cấp Mầm non và THCS hàng năm còn chậm, gây bị động cho các trường học.

Thứ ba, năng lực quản trị tài chính tại cấp cơ sở còn nhiều hạn chế. Có đến trên 60% cán bộ kế toán cấp trường, đặc biệt tại khối Mầm non mới chuyển sang cơ chế tự chủ tài chính từ cuối năm 2012 và có biên chế kế toán từ năm 2013, chưa được đào tạo chuyên sâu về nghiệp vụ quản lý tài sản công và kiểm soát nội bộ.

Thứ tư, công tác luân chuyển cán bộ hàng năm diễn ra cơ học, gây xáo trộn nhân sự và làm đứt gãy tính liên tục trong quản lý hồ sơ sổ sách kế toán giữa các năm tài chính.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên xuất phát từ cơ chế tài chính công có độ trễ lớn trong việc cập nhật các định mức kinh tế - kỹ thuật mới. Khi đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế, tại Hàn Quốc, ngân sách dành cho giáo dục chiếm 13% tổng chi ngân sách địa phương và chi lương chiếm 70% tổng chi giáo dục phổ thông nhưng được vận hành qua quy trình kiểm toán độc lập 20 ngày/năm với số kiểm tra chi tiết từng hạng mục. Tại Trung Quốc, chi giáo dục duy trì mức tăng trưởng bình quân 10%/năm và đẩy mạnh phi tập trung hóa tài chính cho cấp cơ sở.

Ở phạm vi trong nước, bài học từ huyện Yên Khánh (tỉnh Ninh Bình) đã áp dụng thành công hệ số phân bổ kinh phí nghiệp vụ chuyên môn từ 1,0 đến 1,7 tùy theo quy mô dưới 200 học sinh đến trên 400 học sinh để bù đắp bất lợi cho các trường nhỏ. Trong thực tế, dữ liệu phân tích tại Kiến Xương có thể được mô hình hóa trực quan qua Biểu đồ tròn thể hiện cơ cấu 4 nhóm mục chi (Thanh toán cá nhân, Nghiệp vụ chuyên môn, Mua sắm sửa chữa, Chi khác) và Bảng đối chiếu chênh lệch giữa dự toán được giao so với quyết toán thực tế. Việc trực quan hóa này làm nổi bật khoảng cách chi trả và mức độ lãng phí trong đầu tư cơ sở vật chất xây dựng cơ bản phân tán.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất 5 nhóm giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu lực quản lý ngân sách giáo dục tại huyện Kiến Xương:

  1. Đổi mới quy trình lập và giao dự toán ngân sách: UBND huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch cần chuyển dịch từ phương pháp lập dự toán theo quá khứ sang phương pháp lập dự toán theo kết quả đầu ra. Mục tiêu đạt 100% cơ sở giáo dục xây dựng dự toán bám sát quy mô lớp học và số lượng học sinh trước ngày 31 tháng 10 hàng năm.
  2. Điều chỉnh định mức phân bổ chi nghiệp vụ chuyên môn: HĐND và UBND huyện cần ban hành cơ chế phân bổ kinh phí theo hệ số quy mô trường học (tương tự mô hình hệ số 1,0 - 1,7 của huyện Yên Khánh), bảo đảm tối thiểu 18% - 20% tổng chi ngân sách nhà nước được dành riêng cho các hoạt động chuyên môn và đổi mới thiết bị dạy học.
  3. Chuẩn hóa năng lực quản trị tài chính cho chủ tài khoản và kế toán: Phòng Giáo dục và Đào tạo phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch tổ chức các khóa bồi dưỡng định kỳ cho 100% kế toán viên và hiệu trưởng các trường Mầm non, Tiểu học, THCS trong giai đoạn 2017 – 2020.
  4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tài chính định kỳ: Thiết lập cơ chế kiểm tra chéo và thanh tra chuyên đề tối thiểu 1 lần/năm đối với 100% các đơn vị trực thuộc, tập trung vào việc quản lý các khoản thu dịch vụ, học phí và đầu tư sửa chữa cơ sở vật chất.
  5. Hoàn thiện chính sách luân chuyển cán bộ tài chính: Điều chỉnh thời gian luân chuyển kế toán trường học theo chu kỳ ổn định từ 3 đến 5 năm, tránh luân chuyển dồn dập hàng năm làm gián đoạn chu trình quyết toán ngân sách.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là tài liệu tham khảo chuyên môn sâu sắc và hữu ích cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Giáo dục và Đào tạo cấp huyện: Ứng dụng khung phương pháp luận và các biểu mẫu đánh giá thực trạng để xây dựng quy trình phân bổ, thẩm định dự toán ngân sách giáo dục chính xác, minh bạch.
  • Hiệu trưởng và Kế toán viên tại các trường Mầm non, Tiểu học, THCS: Sử dụng các phân tích về quy trình thu nộp học phí, quản lý chi thường xuyên và lập báo cáo tài chính làm cẩm nang chuẩn hóa công tác quản trị nội bộ tại đơn vị.
  • Học viên cao học, sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công: Tiếp cận nguồn tài liệu thực tiễn phong phú, hệ thống chỉ tiêu phân tích ngân sách cấp huyện và phương pháp điều tra xã hội học mẫu chuẩn.
  • Cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh và HĐND các cấp: Tham khảo các đề xuất điều chỉnh định mức phân bổ ngân sách để ban hành nghị quyết về cơ chế tài chính giáo dục sát hợp với điều kiện thực tế của địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Luận văn đã sử dụng quy mô mẫu khảo sát như thế nào để bảo đảm tính khách quan? Nghiên cứu đã khảo sát trực tiếp 112 cán bộ quản lý và kế toán tại các trường học, 75 cán bộ đánh giá quy trình thu học phí và 20 phụ huynh học sinh trên địa bàn huyện Kiến Xương. Mẫu được chọn theo phương pháp phân tầng đại diện cho 3 cấp học, bảo đảm độ tin cậy khoa học cao cho các kết luận thực nghiệm.

Tại sao chi thanh toán cá nhân lại chiếm tỷ trọng áp đảo từ 75% đến 80% tổng chi ngân sách giáo dục? Do đặc thù ngành giáo dục là ngành dịch vụ công sử dụng nhiều lao động, biên chế giáo viên chiếm số lượng lớn trong bộ máy hành chính sự nghiệp huyện. Nguồn ngân sách cấp về chủ yếu ưu tiên bảo đảm tiền lương, các khoản phụ cấp đứng lớp và bảo hiểm bắt buộc theo ngạch bậc quy định của Nhà nước.

Những khó khăn nổi bật nhất trong quản lý tài chính tại các trường Mầm non huyện Kiến Xương là gì? Khối Mầm non mới được giao quyền tự chủ tài chính từ cuối năm 2012 và có biên chế kế toán từ năm 2013. Do đó, đội ngũ cán bộ còn thiếu kinh nghiệm lập dự toán, gặp nhiều lúng túng trong theo dõi quản lý các khoản thu thỏa thuận, tiền ăn bán trú và hỗ trợ chi phí học tập.

Bài học kinh nghiệm quốc tế nào được luận văn vận dụng cho cấp huyện? Tác giả đúc rút quy trình phân tích quyết toán chặt chẽ từ Hàn Quốc (chi 13% ngân sách địa phương cho giáo dục) và xu hướng đa dạng hóa các nguồn thu tự tạo ngoài ngân sách từ Trung Quốc (tăng trưởng ngân sách giáo dục bình quân 10%/năm), kết hợp phân cấp quản lý minh bạch cho cơ sở.

Giải pháp đột phá nào giúp khắc phục tình trạng thiếu kinh phí hoạt động tại các trường có ít học sinh? Đó là áp dụng cơ chế phân bổ kinh phí thường xuyên ngoài lương theo hệ số quy mô trường học từ 1,0 đến 1,7 dựa trên kinh nghiệm của huyện Yên Khánh. Cách làm này giúp bảo đảm định mức vận hành tối thiểu cho các trường thuộc xã vùng xa có số lượng học sinh thấp.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách nhà nước trong lĩnh vực giáo dục đào tạo ở cấp chính quyền địa phương.
  • Đánh giá thực trạng giai đoạn 2014 – 2016 tại huyện Kiến Xương chỉ ra cấu trúc chi chưa tối ưu với 75% - 80% dồn vào lương, trong khi khâu lập dự toán và kiểm tra quyết toán còn nhiều bất cập.
  • Nghiên cứu làm rõ các nhân tố ảnh hưởng then chốt gồm cơ chế phân bổ ngân sách, năng lực kế toán viên và chủ tài khoản, cùng tính cơ học của công tác luân chuyển cán bộ.
  • Hệ thống 5 nhóm giải pháp được đề xuất với lộ trình triển khai cụ thể đến năm 2020 nhằm bảo đảm tính khả thi và nâng cao hiệu quả chi tiêu công.
  • Luận văn là cơ sở khoa học tin cậy khuyến nghị các nhà quản lý giáo dục địa phương nhanh chóng ứng dụng công nghệ thông tin và chuẩn hóa quy trình kiểm soát ngân sách để phát triển bền vững sự nghiệp giáo dục.