Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP XÃ 1. Khái quát về hệ thống ngân sách nhà nước NSNN là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước.
Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015). Trong giai đoạn nền kinh tế nước ta là nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp, NSNN ta được tổ chức thành hai cấp đó là: Cấp NSTW và cấp ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Việc phân cấp đó là phù hợp với lịch sử và đảm bảo nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền trong việc huy động tối đa các nguồn lực tài chính (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015). Theo điều 6, Luật NSNN ban hành năm 2015 có hiệu lực từ năm ngân sách 2017 thì hệ thống NSNN bao gồm Ngân sách nhà nước gồm NSTW và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương (Nguồn: Luật NSNN, NXB Lao động năm 2015, trang 11). Theo quy định hiện hành chính quyền địa phương của Việt Nam gồm có 3 cấp: cấp tỉnh (TP trực thuộc TW), cấp huyện (quận, thị xã) và cấp xã (phường, thị trấn). Như vậy ngân sách cấp xã là cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam. NSTW giữ vai trò chủ đạo, chi phối trong hệ thống NSNN, NSTW thực hiện các nhiệm vụ quan trọng có tính chất điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, đảm bảo chi cho an ninh, quốc phòng và các chương trình mục tiêu Quốc gia, phát triển toàn diện nền kinh tế xã hội, và thực hiện chức năng hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015).
Ngân sách cấp tỉnh có nhiệm vụ chỉ đạo, khai thác các nguồn thu tại chỗ theo phân cấp, đồng thời phân bổ các khoản chi, chú trọng đầu tư xây dựng kết cấu hạ 7 tầng, phát triển KT-XH trên phạm vi quản lý, ngoài ra còn thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015). Ngân sách cấp huyện là cấp ngân sách trung gian có nhiệm vụ thu, chi theo luật ngân sách, đồng thời thực hiện quản lý, cấp phát theo chức năng nhiệm vụ được phân cấp (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015). Ngân sách cấp xã vừa là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN vừa là đơn vị dự toán đặc biệt, nó đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cơ sở (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015). Quản lý ngân sách cấp xã là quá trình Nhà nước sử dụng các phương pháp, công cụ thích hợp nhằm tác động đến ngân sách xã nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội đã định.
Quá trình quản lý ngân sách xã là chu trình quản lý gồm 3 khâu: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách xã (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015). Trong phạm vi nghiên cứu này, tác giả cho rằng trong việc quản lý ngân sách cấp xã không những phải đảm bảo các quy định của nhà nước mà còn phải đảm bảo sự phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương như trình độ dân trí, điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội; phải đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích kinh tế của người dân đối với việc thực hiện công tác thu, đặc biệt là thu từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản, thu từ các sắc thuế, thu đóng góp. Ngân sách cấp xã 1. Khái niệm về ngân sách cấp xã Nước ta cũng như một số nước trên thế giới, từ xa xưa ở cấp xã đều có ngân quỹ (bây giờ gọi là ngân sách cấp xã).
Tuy sự hình thành và nhận thức về ngân sách cấp xã mỗi thời kỳ là khác nhau nhưng đều coi ngân sách cấp xã là một bộ phận của hệ thống tài chính quốc gia (Đặng Thái Hậu, 2013). Xét về bản chất: Ngân sách cấp xã là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác, phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý (Đặng Thái Hậu, 2013). Đặc điểm của ngân sách cấp xã Ngân sách cấp xã là một cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, đã được Luật NSNN quy định, nó có đầy đủ những đặc điểm chung của NSNN, ngoài ra còn có đặc điểm riêng tạo nên sự khác biệt căn bản với các cấp ngân sách (Đặng Văn Du, 2012). * Đặc điểm chung - Ngân sách cấp xã được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo quy định của pháp luật, đồng thời luôn chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nước.
- Ngân sách cấp xã được quản lý và điều hành theo dự toán, theo chế độ, định mức, tiêu chuẩn do cơ quan có thẩm quyền quy định. - Phần lớn các khoản thu, chi ngân sách cấp xã được thực hiện theo hình thức phân phối lại và không hoàn trả trực tiếp. * Đặc điểm riêng Ngân sách cấp xã vừa là một cấp trong hệ thống NSNN, lại vừa như một đơn vị dự toán ngân sách. Ngân sách cấp xã đóng vai một cấp ngân sách vì nó cũng được phân cấp quản lý nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi như một cấp ngân sách thực thụ, đóng vai như một đơn vị dự toán ngân sách, bởi xã cũng phải chi trả thanh toán cho các đầu vào để đảm bảo hoạt động của chính quyền nhà nước cấp xã về quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh; nhưng các khoản này cũng đều do chính chủ tài khoản ngân sách cấp xã ký lệnh chuẩn chi.
Chính yếu tố “lưỡng tính” này của ngân sách cấp xã lại tạo nên những trở ngại không nhỏ cho quá trình quản lý ngân sách cấp xã ở nước ta thời gian qua (Đặng Văn Du, 2012). Vị trí, vai trò của ngân sách cấp xã a. Vị trí Trong hệ thống NSNN thì ngân sách cấp xã là cấp ngân sách cuối cùng hay còn gọi là cấp ngân sách cơ sở, ngân sách cấp xã là nơi thể hiện tất các các quan hệ về tài chính, ngân sách của Nhà nước với người dân và các tổ chức trong phạm vi điều chỉnh, quản lý. Ngân sách cấp xã luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, điều đó được thể hiện (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015): - Chính quyền cấp xã là nơi giải quyết trực tiếp các lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và nhân dân, giữa các tổ chức, cá nhân.
Chính vì vậy ngân sách cấp xã là một 9 công cụ, phương tiện vật chất để chính quyền thực hiện nhiệm vụ của mình thông qua quá trình thu, chi ngân sách. - Bằng các hoạt động thu, chi ngân sách, chính quyền xã thực hiện chức năng điều tiết, điều chỉnh các hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ hoạt động xã hội trong phạm vi cho phép đi đúng hướng, theo đúng cơ chế, chính sách, chế độ. - Ngân sách cấp xã là một cấp ngân sách đặc biệt, vừa là đơn vị chấp hành ngân sách đồng thời cũng là một đơn vị thụ hưởng ngân sách, chính vì vậy mà các khoản thu, nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã được phân giao chỉ có thể thực hiện tại ngân sách cấp xã mới phát huy được hết khả năng, kịp thời và đạt hiệu quả. Ngân sách cấp xã đồng thời là nơi vừa trực tiếp thực hiện các hoạt động thu, chi đồng thời cũng thực hiện các nghiệp vụ về tài chính, kế toán, quản lý thuế, quỹ, vật tư, tài sản.
Vai trò - Ngân sách cấp xã đảm đảm bảo các phương tiện vật chất cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước ở cơ sở. - Ngân sách cấp xã là một trong những công cụ quan trọng để chính quyền cấp xã thực hiện nhiệm vụ quản lý toàn diện các hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn. - Thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội. Ngân sách cấp xã có vai trò tích cực trong quá trình xây dựng và phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn, từng bước đô thị hóa nông thôn và giảm dần sự cách biệt về điều kiện sống giữa nông thôn và thành thị.
Mặt khác, xét trong mối quan hệ biện chứng giữa thu và chi, thì khi chi ngân sách cấp xã tiết kiệm và hiệu quả sẽ là cơ sở kinh tế vững chắc cho bồi dưỡng phát triển nguồn thu ngay tại địa bàn trong thời gian trung và dài hạn. Ngược lại, khi nguồn thu ngân sách cấp xã dồi dào sẽ làm cho phạm vi chi và quy mô của mỗi khoản chi ngày càng lớn lại trở thành tiền đề thuận lợi cho việc nâng cao hiệu quả chi ngân sách xã (Nguyễn Thị Thu Hà, 2015). Chức năng, nhiệm vụ của ngân sách cấp xã a. Chức năng Theo Đặng Thái Hậu (2013) chức năng của ngân sách cấp xã bao gồm: 10 Thứ nhất, huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu theo dự toán của xã.
Thứ hai, thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi bằng tiền của xã. Nhiệm vụ Nhiệm vụ của ngân sách cấp xã là huy động nguồn thu, bảo đảm các nhu cầu chi tiêu tại xã, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội nói chung. Thông qua hoạt động thu, chi ngân sách xã, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, văn hoá tinh thần cho nhân dân trong xã, đảm bảo sự công bằng xã hội, tăng cường hiệu quả các hoạt động quản lý nhà nước, bảo đảm an ninh, trật tự trên địa bàn xã. Các khoản thu, chi ngân sách xã phải đảm bảo sự cân đối, theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức, dự toán trên cơ sở pháp luật quy định.
Cũng như các cấp ngân sách khác, hoạt động của ngân sách xã không mang tính tự phát mà nó được quản lý theo dự toán và được kiểm soát một cách chặt chẽ qua KBNN (Đặng Thái Hậu, 2013).