Tổng quan nghiên cứu

Theo báo cáo toàn quốc của Tập đoàn Điện lực Việt Nam, chỉ riêng trong năm 2016 đã xảy ra 73 vụ tai nạn điện do vi phạm hành lang an toàn lưới điện, khiến 35 người tử vong, 54 người bị thương và gây tổn thất vật chất ước tính hơn 4,145 tỷ đồng. Tại tỉnh Cao Bằng – một địa bàn miền núi biên giới có diện tích tự nhiên 6.703,42 km2 với địa hình hiểm trở – công tác bảo vệ mạng lưới truyền tải điện luôn đối mặt với nhiều thách thức nghiêm trọng. Toàn tỉnh đang vận hành hơn 2.144 km đường dây 35kV, 127,2 km đường dây 22kV và 189,18 km đường dây cao thế 110kV. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ thực trạng gia tăng các vụ việc lấn chiếm, xâm phạm khoảng cách an toàn trong sinh hoạt và xây dựng, đe dọa trực tiếp đến tính mạng của người dân và an ninh năng lượng địa phương.

Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với hành lang an toàn lưới điện, phân tích toàn diện thực trạng quản trị công tại tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2012 - 2017, từ đó xác định rõ các nguyên nhân cốt lõi và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện. Luận văn được giới hạn không gian trên địa bàn 13 đơn vị hành chính cấp huyện và thành phố trực thuộc tỉnh Cao Bằng. Ý nghĩa của công trình thể hiện qua việc cung cấp các luận cứ khoa học thực tiễn giúp giảm thiểu hơn 80% nguy cơ sự cố lưới điện do vi phạm khoảng cách tĩnh, nâng cao chỉ số tiếp cận điện năng, đồng thời bảo vệ vững chắc tài sản và tính mạng cho hơn 520,2 nghìn người dân địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của hai khung lý thuyết nền tảng: Lý thuyết Quản lý công mới và Lý thuyết Can thiệp công của nhà nước vào điều tiết rủi ro hạ tầng kỹ thuật. Quản lý công nhấn mạnh vai trò kiến tạo, phân cấp quyền hạn và tăng cường phối hợp liên ngành giữa chính quyền địa phương với các đơn vị cung ứng dịch vụ công ích. Mô hình quản trị an toàn hạ tầng kỹ thuật xác định rõ mối quan hệ tương tác ba bên: cơ quan quản lý nhà nước (chủ thể ban hành quy chuẩn và thanh tra), doanh nghiệp ngành điện (đơn vị trực tiếp quản lý vận hành) và cộng đồng dân cư (chủ thể thụ hưởng và chấp hành pháp luật).

Hệ thống khái niệm nòng cốt trong luận văn được chuẩn hóa chặt chẽ theo Luật Điện lực và Nghị định 14/2014/NĐ-CP của Chính phủ:

  • Hành lang an toàn lưới điện: Khoảng không gian được giới hạn bởi chiều dài, chiều rộng và chiều cao chạy dọc theo tuyến đường dây dẫn điện hoặc bao quanh trạm điện nhằm ngăn ngừa nguy cơ phóng điện và sự cố kỹ thuật.
  • Quản lý nhà nước về hành lang an toàn lưới điện: Sự tác động mang tính quyền lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, chính sách đầu tư, thanh tra và chế tài nhằm bảo vệ an toàn công trình điện và an sinh xã hội.
  • Công trình lưới điện cao áp: Tập hợp các trang thiết bị dẫn điện từ cấp điện áp 110kV trở lên và đường dây trung áp từ 22kV đến 35kV với các quy chuẩn khoảng cách an toàn tĩnh bắt buộc từ 1,0m đến 3,0m tùy thuộc vào loại dây bọc cách điện hay dây trần.

Phương pháp nghiên cứu

Tác giả thu thập toàn bộ dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2012 - 2017 từ Sở Công Thương tỉnh Cao Bằng, Công ty Điện lực Cao Bằng và Chi nhánh Lưới điện cao thế Cao Bằng với khối lượng quản lý 1.307 trạm biến áp phân phối và gần 2.500 km đường dây các cấp. Để bổ trợ cho dữ liệu thứ cấp, nghiên cứu tiến hành phương pháp tham vấn chuyên gia với cỡ mẫu khảo sát gồm 45 cán bộ, công chức và kỹ sư chuyên trách an toàn thuộc Sở Công Thương, Phòng Kinh tế - Hạ tầng các huyện và các chi nhánh điện lực địa phương.

Phương pháp chọn mẫu phi xác suất theo mục tiêu chuyên gia được áp dụng nhằm tiếp cận những cá nhân có thâm niên từ 5 năm trở lên trong công tác quản lý an toàn điện lưới. Nghiên cứu kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp tài liệu và so sánh đối chiếu đa chiều. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm chuẩn hóa dữ liệu định lượng về các vụ vi phạm hành lang an toàn, đồng thời đào sâu các yếu tố định tính như tập quán canh tác của 26 dân tộc anh em và hiệu lực phối hợp giữa các sở, ban, ngành trên địa bàn tỉnh.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hệ thống hạ tầng lưới điện trên địa bàn tỉnh Cao Bằng có quy mô tương đối lớn nhưng trải rộng trên địa bàn phức tạp. Toàn tỉnh vận hành 2.144 km đường dây 35kV, 127,2 km đường dây 22kV và 189,18 km đường dây 110kV (tiêu biểu như tuyến 171 E16.1 Bắc Kạn dài 46,3 km, tuyến 173 A13.3 Quảng Uyên dài 67,78 km) cùng 2 trạm biến áp 110kV có tổng công suất 105 MVA. Hệ thống này phân bố trên địa hình miền núi có độ cao trung bình trên 300m so với mực nước biển, thường xuyên chịu rủi ro sạt lở đất trong mùa mưa kéo dài từ tháng 4 đến tháng 9 hàng năm.

Thứ hai, thực trạng vi phạm hành lang an toàn diễn biến phức tạp ở cả cấp điện áp dưới 35kV và trên 35kV trong suốt giai đoạn 2012 - 2017. Các hành vi phổ biến bao gồm xây dựng nhà ở lấn chiếm, cơi nới chuồng trại gia súc, dựng biển quảng cáo vi phạm khoảng cách an toàn tĩnh từ 1,5m đến 3m đối với đường dây 35kV và trồng cây lâm nghiệp chạm vào pha dẫn điện. Tình trạng vi phạm tập trung mật độ cao tại thành phố Cao Bằng và các thị trấn trung tâm – nơi mật độ dân cư đạt 78 người/km2, cao gấp 15 lần so với vùng sâu vùng xa (chỉ khoảng 5 người/km2).

Thứ ba, tổ chức bộ máy và nguồn lực thực thi công vụ còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Đội ngũ cán bộ chuyên trách tại Sở Công Thương và Phòng Kinh tế - Hạ tầng cấp huyện còn mỏng về số lượng và thiếu các chứng chỉ chuyên sâu về an toàn điện lực. Nguồn vốn ngân sách địa phương dành cho công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và di dời công trình vi phạm rất hạn hẹp do quy mô GRDP bình quân đầu người của tỉnh chỉ đạt khoảng 20,97 triệu đồng.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những hạn chế trên xuất phát từ sự kết hợp giữa địa hình chia cắt, nhận thức pháp luật của người dân chưa đồng đều và sự thiếu gắn kết trong cơ chế phối hợp liên ngành giữa ngành Công Thương, Xây dựng, Tài nguyên - Môi trường và chính quyền cơ sở. Khảo sát thực tế chỉ ra rằng thói quen du canh, đốt nương làm rẫy và tâm lý xây dựng tự phát trên đất thổ cư tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số là rào cản lớn nhất cho công tác kiểm tra và cưỡng chế vi phạm.

So sánh với kinh nghiệm quản lý tại tỉnh Bắc Ninh (nơi quản lý 1.793 điểm nằm trong hành lang với 34 điểm vi phạm nguy hiểm) hay tỉnh Phú Thọ (thực hiện cắm mốc chỉ giới hành lang đồng bộ), Cao Bằng còn thiếu bản đồ số hóa quy hoạch lưới điện chi tiết để bàn giao cho cấp xã quản lý. Các phát hiện này có thể được trình bày rõ nét qua biểu đồ cột so sánh số vụ vi phạm hành lang an toàn phân theo 13 đơn vị cấp huyện và bảng tổng hợp đối chiếu số đợt thanh tra chuyên ngành với tỷ lệ xử phạt hành chính thực tế. Việc trực quan hóa dữ liệu sẽ hỗ trợ đắc lực cho các cấp chính quyền trong việc nhận diện điểm nóng rủi ro và ra quyết định can thiệp kịp thời.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Ban hành quy chế phối hợp liên ngành chuẩn hóa: Ủy ban nhân dân tỉnh Cao Bằng cần ban hành Quy chế hoạt động hoàn chỉnh của Ban Chỉ đạo bảo vệ an toàn công trình lưới điện cao áp cấp tỉnh và huyện. Phân định rõ trách nhiệm xử lý vi phạm giữa Sở Công Thương, Công an tỉnh, Sở Xây dựng và Công ty Điện lực Cao Bằng. Mục tiêu đặt ra là xử lý dứt điểm 100% các điểm vi phạm đặc biệt nguy hiểm trước năm 2020.

  2. Kiện toàn tổ chức bộ máy và đào tạo nguồn nhân lực: Sở Công Thương chủ trì phối hợp với các cơ sở đào tạo tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý an toàn điện, kỹ năng kiểm tra và lập biên bản xử phạt vi phạm hành chính cho 100% cán bộ phụ trách công thương tại 13 huyện, thành phố. Lộ trình thực hiện liên tục hàng năm trong giai đoạn 2018 - 2022 nhằm nâng cao năng lực thực thi công vụ theo Nghị định 14/2014/NĐ-CP.

  3. Đẩy mạnh xã hội hóa và phân bổ nguồn lực hạ tầng: Ủy ban nhân dân tỉnh cần bố trí từ 5% đến 10% nguồn vốn dự phòng ngân sách và quỹ phòng chống thiên tai hàng năm để hỗ trợ giải phóng mặt bằng các điểm vi phạm nghiêm trọng; đồng thời vận động các doanh nghiệp thủy điện, khai khoáng trên địa bàn cùng chia sẻ kinh phí. Mục tiêu nâng tỷ lệ bọc cách điện đường dây trung áp tại các khu dân cư tập trung lên trên 30% trong lộ trình 2019 - 2023.

  4. Tăng cường thanh tra thực địa và cắm mốc chỉ giới an toàn: Thanh tra Sở Công Thương phối hợp với chính quyền cấp xã duy trì tần suất kiểm tra định kỳ tối thiểu 2 đợt/năm trên các tuyến huyết mạch 110kV và 35kV. Bắt buộc triển khai cắm mốc chỉ giới an toàn ngoài thực địa cho toàn bộ 189,18 km đường dây 110kV và bàn giao hồ sơ mốc giới cho cấp xã quản lý trước năm 2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương: Lãnh đạo và cán bộ chuyên môn thuộc Sở Công Thương, Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và Môi trường cùng Ủy ban nhân dân 13 huyện, thành phố trên địa bàn tỉnh Cao Bằng có thể ứng dụng trực tiếp mô hình quy chế phối hợp liên ngành và khung hướng dẫn kiểm tra hành chính nhằm chuẩn hóa công tác quản lý an toàn điện.
  • Doanh nghiệp ngành điện lực: Ban giám đốc và đội ngũ kỹ sư an toàn của Công ty Điện lực Cao Bằng, Chi nhánh Lưới điện cao thế Cao Bằng cùng Tổng Công ty Điện lực miền Bắc có thể khai thác dữ liệu thống kê trên 2.144 km đường dây 35kV để xây dựng phương án duy tu, bảo dưỡng và phòng ngừa sự cố lưới điện hiệu quả.
  • Giảng viên, học viên sau đại học và nhà nghiên cứu: Các nhà nghiên cứu thuộc chuyên ngành Quản lý công, Chính sách công và Luật Hành chính có thể sử dụng khung lý thuyết, phương pháp điều tra chọn mẫu chuyên gia và mô hình phân tích thể chế trong luận văn làm tài liệu phục vụ giảng dạy và mở rộng các đề tài khoa học liên quan.
  • Các cơ quan hoạch định chính sách cấp trung ương: Bộ Công Thương và Tập đoàn Điện lực Việt Nam có thể tham khảo bức tranh thực tiễn tại vùng biên giới dài 333 km với 26 dân tộc anh em để ban hành các quy chuẩn kỹ thuật và định mức hỗ trợ an toàn lưới điện phù hợp với đặc thù khu vực miền núi.

Câu hỏi thường gặp

1. Hành lang an toàn lưới điện cao áp được quy định cụ thể như thế nào theo Nghị định 14/2014/NĐ-CP?

Theo Điều 11 của Nghị định 14/2014/NĐ-CP, khoảng cách an toàn tĩnh từ dây dẫn ngoài cùng về mỗi phía đối với đường dây trên không là 1,0m cho dây bọc và 2,0m cho dây trần ở cấp điện 22kV; từ 1,5m đến 3,0m ở cấp điện 35kV; và 4,0m ở cấp điện 110kV. Chiều cao an toàn thẳng đứng đối với cấp 35kV là 2,0m và cấp 110kV là 3,0m.

2. Tại sao công tác quản lý hành lang an toàn lưới điện tại Cao Bằng lại gặp nhiều khó khăn hơn các tỉnh đồng bằng?

Địa hình Cao Bằng có độ cao trung bình trên 300m, diện tích rộng 6.703,42 km2 bị chia cắt mạnh bởi núi cao và sông suối, thường xuyên gặp lũ quét mùa mưa từ tháng 4 đến tháng 9. Thêm vào đó, địa bàn có 26 dân tộc anh em với tập quán canh tác nương rẫy dưới đường dây và mật độ dân cư thưa thớt (chỉ 5 người/km2 tại vùng sâu), gây trở ngại lớn cho công tác kiểm tra và tuyên truyền.

3. Quy mô hạ tầng lưới điện mà tỉnh Cao Bằng đang vận hành hiện nay là bao nhiêu?

Toàn tỉnh hiện vận hành hơn 2.144 km đường dây trung áp 35kV, 127,2 km đường dây 22kV và 1.307 trạm biến áp phân phối thuộc Công ty Điện lực Cao Bằng. Ngoài ra, Chi nhánh Lưới điện cao thế quản lý 189,18 km đường dây 110kV cùng 2 trạm biến áp 110kV gồm trạm Cao Bằng (công suất 80 MVA) và trạm Quảng Uyên (công suất 25 MVA).

4. Mức độ thiệt hại do các vụ tai nạn vi phạm hành lang an toàn lưới điện tại Việt Nam nghiêm trọng ra sao?

Theo số liệu thống kê của Tập đoàn Điện lực Việt Nam, chỉ trong năm 2016 toàn quốc đã ghi nhận 73 vụ tai nạn do vi phạm hành lang an toàn lưới điện, khiến 35 người chết, 54 người bị thương và gây thiệt hại trực tiếp về tài sản hơn 4,145 tỷ đồng, đồng thời làm mất điện trên diện rộng, đình trệ sinh hoạt và sản xuất.

5. Giải pháp đột phá nào giúp Cao Bằng ngăn chặn triệt để vi phạm hành lang an toàn lưới điện?

Giải pháp đột phá là ban hành quy chế phối hợp liên ngành ràng buộc trách nhiệm giữa Sở Công Thương, Công an tỉnh và doanh nghiệp điện lực; đồng thời hoàn thành cắm mốc chỉ giới 100% các tuyến đường dây 110kV và 35kV trọng điểm, kết hợp truyền thông song ngữ phù hợp với đồng bào dân tộc thiểu số.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa cơ sở lý luận vững chắc về quản lý nhà nước đối với hành lang an toàn lưới điện trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội miền núi.
  • Công trình định lượng chính xác quy mô hạ tầng gồm hơn 2.271 km đường dây trung thế và 189,18 km đường dây 110kV trên địa bàn tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2012 - 2017.
  • Luận văn phân tích sâu sắc các nguyên nhân bất cập xuất phát từ điều kiện tự nhiên, tập quán canh tác của 26 dân tộc thiểu số và nguồn lực công mỏng.
  • Đúc kết 5 bài học kinh nghiệm quản lý thực tiễn từ các tỉnh Bắc Ninh, Bắc Giang, Phú Thọ để áp dụng phù hợp cho địa phương.
  • Đề xuất lộ trình 4 nhóm giải pháp chiến lược giai đoạn 2018 - 2022 gắn liền với hoàn thiện quy chế liên ngành, cắm mốc chỉ giới và đào tạo cán bộ.

Trong các bước triển khai tiếp theo, các sở, ban, ngành tỉnh Cao Bằng cần sớm thể chế hóa hệ thống khuyến nghị này thành kế hoạch hành động cụ thể, đẩy mạnh số hóa mốc giới lưới điện nhằm bảo vệ an toàn tính mạng người dân và giữ vững an ninh năng lượng quốc gia.