CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN PHÁT TRIỂN GIÁO DỤC SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 1. Tổng quan nghiên cứu vấn đề 1. Nghiên cứu về sử dụng nguồn vốn ODA Trên thế giới, nghiên cứu về nguồn vốn ODA và sử dụng nguồn vốn ODA được tiếp cận theo nhiều quan điểm khác nhau: Shahriar Rahman Kibriya (2011) trong bài viết: “Aid and Peace: A critique of foreign assistance, conflict and development” [90] đã đưa ra cách hiểu về ODA theo ba quan điểm chính, đó là: quan điểm lạc quan (optimistics), quan điểm thực dụng (realistic) và quan điểm bi quan (pessimistic). Quan điểm lạc quan nhấn mạnh đến tác động tích cực của ODA đối với phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội ở các nước đang phát triển.
Tiêu biểu cho quan điểm này là Jeffrey Sachs, với cuốn sách có tiêu đề: “The end of poverty: Economic possibilties for our time (2005)” [75]. Quan điểm thực dụng nhấn mạnh đến yếu tố hiệu quả trong viện trợ, đòi hỏi phải có sự lựa chọn kỹ càng khi cung cấp viện trợ cho bên hưởng lợi và đưa ra các đề xuất để tạo ra một thị trường viện trợ hiệu quả hơn. Trong “Aid, Policies, and Growth”, Burnside và Dollar (2000) phát hiện ra rằng viện trợ có tác động tích cực đến tăng trưởng ở các nước đang phát triển mà có chính sách tài chính, tiền tệ và thương mại tốt, ngược lại, khi thực hiện chính sách tồi, viện trợ không có tác dụng tích cực đối với sự phát triển [58]. Quan điểm bi quan cho rằng cải cách và thực hiện các khoản viện trợ là vô ích và bị tham nhũng.
Trong cuốn “The White man’s burden: Why the West’s efforts to aid the rest have done so much III and so little good” của Easterly (2006) đặt ra câu hỏi liệu những đồng tiền viện trợ có thực sự đến được tay người nghèo?Lí 13 do đưa ra quan điểm này là vì ông cảm thấy cách thức quản lý không dân chủ và chính quyền tham nhũng tại các nước nhận viện trợ [2]. Theo Jin-Wook Choi (2011), “From A Recipient To A Donor State: Achievements And Challenges Of Korea’s ODA”, ODA được hiểu dưới góc độ lý tưởng và thực dụng. Theo cách tiếp cận lý tưởng, coi viện trợ ODA xuất phát từ lợi ích của nước tiếp nhận hơn là nước viện trợ. Điều này phù hợp với bản chất của ODA là nhằm mục đích nhân đạo, còn cách tiếp cận thực dụng có xu hướng tập trung vào lợi ích kinh tế và an ninh quốc gia của nước cung cấp viện trợ ODA [76].
Theo Anne Maurits van der Veen (2000), “Ideas and Interests in Foreign Policy: The Politics of Official Development Assistance”, ODA hiểu theo bốn cách khác nhau: (1) ODA được hiểu theo cách thực dụng (realist) giống với quan điểm của Jin-Wook Choi; (2) ODA được hiểu theo thuyết thể chế (institutionalist), nhấn mạnh vai trò của các tổ chức quốc tế như DAC trong việc đưa ra các nguyên tắc, chuẩn mực để ràng buộc các nước cùng chấp nhận và chia sẻ cùng nhau về các vấn đề quốc tế; (3) ODA được hiểu theo thuyết tự do (liberal), tập trung vào nhóm lợi ích trong nước để tối đa hóa ảnh hưởng và lợi ích riêng của họ; (4) ODA được hiểu theo thuyết kiến tạo (constructivist), nói đến đa mục tiêu trong viện trợ ODA như: ổn định quốc tế, thúc đẩy dân chủ, và bảo vệ môi trường toàn cầu [53]. Theo Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), ODA được định nghĩa là nguồn vốn hỗ trợ để tăng cường phát triển kinh tế và xã hội của các nước đang phát triển, thành tố hỗ trợ chiếm một khoảng xác định trong khoản tài trợ này [72]. Theo nghiên cứu của các tổ chức quốc tế, nguồn vốnODA đã tăng rõ rệt trong thập kỷ qua. Thiên niên kỷ của Liên hợp quốc tuyên bố công nhận rõ ràng vai trò của ODA trong quá trình phát triển (UN 2000).
Hội nghị quốc tế về tài chính cho sự phát triển được tổ chức tại Monterrey, Mexico 14 năm 2002 đã nhắc lại quan điểm này và khẳng định sẽ tăng đáng kể ODA để đạt được những mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (UN 2002) [62]. Đi sâu nghiên cứu về tác động của nguồn vốn ODA đến sự phát triển kinh tế của các nước nhận viện trợ, một số nghiên cứu đã khẳng định các tác động tích cực của nguồn vốn ODA đến tăng trưởng kinh tế, như: Hansen& Tarp (2000) đã nghiên cứu ảnh hưởng của ODA tới tăng trưởng kinh tế của các nước đang phát triển và nhận thấy mối quan hệ tích cực giữa viện trợ và tăng trưởng GDP bình quân [68]. và Bundhoo (2017) nghiên cứu tác động của viện trợ nước ngoài đối với tăng trưởng kinh tế của khu vực châu Phi cận Sahara trong giai đoạn 1990 - 2012, kết quả nghiên cứu cho thấy, viện trợ tự nó không có tác động đáng kể đến tăng trưởng kinh tế nhưng có xu hướng thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế trong môi trường chính sách tốt. Hiệu quả viện trợ nước ngoài phụ thuộc vào điều kiện về kinh tế, môi trường chính trị và thể chế của quốc gia tiếp nhận [91].
Ngược lại, một số tác giả lại lập luận rằng nguồn vốn ODA đã và đang bị sử dụng lãng phí, không đúng mục đích, là mầm mống tạo ra hiểm họa tham nhũng. Nghiên cứu của Lensink, R. Bên cạnh đó, nghiên cứu của Chanboreth & Hach (2008) tại Campuchia cho thấy, việc nâng cao hiệu quả sử dụng ODA phụ thuộc vào: (i) cung cấp các dự án rõ ràng, ưu tiên các dự án chiến lược quốc gia và đảm bảo quy trình ngân sách ODA; (ii) củng cố và cải cách triệt để quản lý hành chính công nhằm đem lại hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA một cách triệt để; (iii) ưu tiên đầu tư dự án một cách riêng lẻ không tập trung, tránh chồng chéo gây ách tắc triển khai dự án; (iv)thực hiện kế hoạch thống kê lại các nguồn viện trợ chính phủ nhằm quản lý tốt việc giải ngân cũng như thực hiện dự án; (v) đảm bảo việc trao đổi giữa hai bên viện trợ và nhận viện trợ nhằm nâng cao chất lượng dự án [60]. Ở Việt Nam, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODAkhông hoàn lại đã có những đóng góp quan trọng trong hoạt động đầu tư phát triển và giải quyết các vấn đề giáo dục, kinh tế và xã hội.
Chính vì vậy, việc nghiên cứu về nguồn vốn ODA và sử dụng nguồn vốn ODA đã thu hút một số học giả, nhà khoa học quan tâm. Có thể kể ra một số nghiên cứu theo các vấn đề như sau: Nghiên cứu về khái niệm, đặc trưng của nguồn vốn ODA, tác giả Hoàng Minh (2019) [26]đã khái quát về khái niệm và những đặc trưng cơ bản về nguồn vốn ODA bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại, viện trợ có hoàn lại hoặc tín dụng ưu đãi của các chính phủ, các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên Hợp Quốc, các tổ chức tài chính quốc tế dành cho các nước đang và chậm phát triển. Về đặc trưng cơ bản của vốn ODA, tác giả đã phân tích và chỉ ra 3đặc trưng cơ bản: (1) vốn ODA mang tính ưu đãi; (2) vốn ODA mang tính ràng buộc; (3) vốn ODA có khả năng gây nợ.Tuy nhiên, tác giả chưa đi sâu phân tích rõ về cách quản lý cũng như hiệu quả sử dụng của nguồn vốn ODA. 16 Tác giả Hữu Đệ (2019) [19]đã phân tích quan niệm về vốn ODA và phân loại vốn ODA trên thị trường hiện nay như sau: ODA có nghĩa là hỗ trợ phát triển chính thức, được định nghĩa là viện trợ của chính phủ được thiết kế để thúc đẩy phát triển kinh tế và phúc lợi của các nước đang phát triển.
Vốn ODA có thể chia làm 3 loại dựa trên cách thức hoàn trả là: (i) Viện trợ không hoàn lại; (ii) Viện trợ có hoàn lại; (iii) Vốn ODA hỗn hợp. Đồng thời, chỉ ra ba đặc trưng cơ bản của vốn ODA là: Thứ nhất, nguồn vốn hợp tác phát triển; Thứ hai, nguồn vốn có nhiều ưu đãi; Thứ ba, đi kèm một số điều kiện ràng buộc.Qua đó, tác giả nhấn mạnh những ưu điểm khi sử dụng vốn ODA là: (i) Lãi suất thấp hơn rất nhiều so với những khoản vay khác và thường nằm ở mức dưới 2% hoặc 3%; (ii) Thời gian cho vay cũng như thời gian ân hạn vay dài (thường từ 25-40 năm mới phải hoàn trả và thời gian ân hạn vay 8-10 năm); (iii) Trong nguồn vốn ODA luôn có một phần viện trợ không hoàn lại, thấp nhất là 25% của tổng số vốn ODA; (iv) ODA là nguồn vốn rất quan trọng cho các nước chậm và đang phát triển để có thể ổn định đời sống xã hội và phát triển kinh tế. Tuy nhiên, nghiên cứu của tác giả chưa đề cập đến vấn đề quản lý, sử dụng cũng như hiệu quả của dòng vốn ODA hiện nay. Nhóm tác giả Vũ Thị Bạch Tuyết và Nguyễn Tiến Thuận (2019) [39] cũng đã phân tích về khái niệm ODA cũng như các hình thức của ODA như sau: Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance, viết tắt là ODA) là việc các tổ chức quốc tế hoặc chính phủ một nước đầu tư cho các nước đang phát triển nhằm hỗ trợ quá trình phát triển kinh tế và xã hội ở nước đó.
Phân biệt theo tính chất sử dụng vốn, ODA bao gồm: ODA không hoàn lại và ODA cho vay ưu đãi. Nhóm tác giả cũng đã phân tích đặc trưng cơ bản của dòng vốn ODA là: (i) Bản chất của dòng vốn này chứa đựng yếu tố trợ giúp mang tính quốc tế, nên còn gọi là dòng vốn tài trợ quốc tế; (ii) ODA có yếu tố viện trợ do đó khối lượng vay vốn thường lớn, thời hạn vay dài, lãi suất vay thấp; (iii) Đây là dòng vốn phụ thuộc nhiều vào mối quan hệ 17 chính trị, xã hội giữa hai bên; (iv) Có sự giám sát của bên đầu tư trong quá trình vốn được sử dụng ở bên nhận đầu tư; (v) Khả năng đáp ứng vốn của dòng vốn này rất chậm, thường có sự chênh lệch lớn giữa lượng vốn cam kết với vốn được giải ngân trong thực tế; (vi) Việc di chuyển vốn thường kèm theo các điểu kiện ràng buộc đối với bên vay vốn, như điều kiện về cải thiện chính sách vĩ mô (với ODA đa phương); điều kiện mua thiết bị tại nước chủ đầu tư, hay đòi hỏi cải thiện môi trường đầu tư. Bên cạnh đó, một số luận án tiến sỹ, các đề tài nghiên cứu khoa học cũng đã tập trung phân tích thực trạng thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam, những khó khăn trở ngại và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng ODA.