Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Đầu tư công, đặc điểm và vai trò của đầu tư công 1.
Đầu tư Đầu tư là sự bỏ vốn trong một thời gian dài vào một lĩnh vực nhất định (như thăm đò, khai thác, chế biến, sản xuất kinh doanh, dịch vụ .) và đưa vốn vào hoạt động của doanh nghiệp trong nhiều chu kỳ kế tiếp nhằm thu hồi vốn, đem lại lợi nhuận cho nhà đầu tư và lợi ích kinh tế xã hội cho nước nhận đầu tư (Ngân hàng thế giới, 2005). Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư (Luật đầu tư, 2014) Các hoạt động sử dụng nguồn lực để xây dựng các dự án cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế (như đường giao thông, hệ thống cấp thoát nước đô thị.) được gọi là đầu tư phát triển. Theo nghĩa hẹp, nguồn lực sử dụng cho đầu tư phát triển là tiền vốn. Theo nghĩa rộng, nguồn lực đầu tư bao gồm tiền vốn, đất đai, lao động, máy móc thiết bị, tài nguyên, khoa học công nghệ.
Như vậy, đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực trong một thời gian nhất định ở hiện tại để thu được lợi nhuận kinh tế và lợi ích xã hội trong tương lai. Đầu tư công Theo Viện Chính sách Kinh tế Hoa Kỳ (2011), đầu tư công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tượng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy mọi thành phần kinh tế. Ở Việt Nam, thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng từ sau khi chuyển sang nền kinh tế thị trường. Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (Luật Đầu tư công, 2014).
Dự án đầu tư công là những dự án do chính phủ tài trợ toàn bộ hay một phần LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 hoặc do nhân dân tự nguyện góp vốn bằng tiền hay bằng ngày công nhằm đáp ứng mọi nhu cầu mang tính cộng đồng (Nguyễn Hồng Thắng, 2010). Vốn đầu tư công bao gồm các nguồn vốn của Nhà nước: ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng không đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư (Luật Đầu tư công, 2014). Lĩnh vực đầu tư công bao gồm: (1) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; (2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (4) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư (Luật Đầu tư công, 2104). Đặc điểm đầu tư công Hàng hóa công là loại hàng hoá không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng.
Tính không cạnh tranh về tiêu dùng biểu hiện cùng một lúc có hơn một người tận hưởng những lợi ích từ hàng hoá công, và chi phí đáp ứng nhu cầu tiêu dùng tăng thêm này là bằng không. Phần lớn hàng hoá công do Chính phủ cung cấp và ngoài ra còn có thể huy động sự tham gia của khu vực tư để đáp ứng nhu cầu về hàng hoá công của xã hội. Đầu tư công đóng vai trò rất quan trọng trong giai đoạn nền kinh tế đang có những bước chuyển đổi nhằm sử dụng các nguồn vốn đầu tư có hiệu quả. Đặc biệt, đầu tư công ưu tiên cho phát triển các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, cho sự nghiệp giáo dục, y tế, xoá đói giảm nghèo.
Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước có một vai trò rất lớn trong đầu tư công để tạo những bước đột phá phát triển đất nước. Tuy nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân trong nước và khu vực nước ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp (ví dụ như BOT, BTO, BT,. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Đầu tư công của ngân sách nhà nước là khoản chi tích lũy. Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục.
Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hoá công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, lĩnh vực, vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài sẽ tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng. Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của ngân sách nhà nước không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Nội dung chi đầu tư công gồm 4 lĩnh vực: chi xây dựng các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín dụng đầu tư phát triển; chi dự trữ nhà nước. Trong đó, chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các dự án kinh tế có tính chất chiến lược, các dự án trọng điểm phục vụ phát triển văn hoá xã hội, phúc lợi công cộng. Thực chất loại chi này nhằm đảm bảo tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng tài sản cố định cho các ngành, có ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Sự tham gia của nhà nước vào các lĩnh vực nêu trên có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung và khu vực kinh tế ngoài quốc doanh nói riêng, bởi nó nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản xuất, mở rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh đồng thời tạo ra các trung tâm kinh tế. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng là hoạt động chủ yếu, quyết định sự phát triển và khả năng tăng trưởng của nền kinh tế.
Đầu tư hiệu quả sẽ xây dựng LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 được một nền kinh tể ổn định có tốc độ tăng trưởng nhanh, cơ sở hạ tầng hiện đại, cơ sở pháp lý minh bạch, tạo tiền đề tiếp nhận và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân và đầu tư của nước ngoài. Do đó nếu chỉ tính hiệu quà kinh tế đơn thuần thì sẽ không chính xác, mà phải tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát triền giáo dục, an sinh xã hội… Sự cải thiện hạ tầng giao thông và thông tin liên lạc có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng. Bởi vì, khi chi phí vận chuyển thấp, lợi nhuận của doanh nghiệp tăng, và quá trình tích lũy cao, lao động và các nguồn lực khác sẽ di chuyển đến những nơi có năng suất lao động cao hơn, tạo nên một sự đột phá trong tỷ lệ tăng trưởng. Trong các mô hình Keynes, đầu tư công ảnh hưởng đến mức thu nhập quốc dân, thông qua tác động của nó lên tổng cầu.
Các mô hình này cho rằng vì tiền lương hoặc giá cả không linh hoạt nên nền kinh tế đôi khi hoạt động dưới mức toàn dụng lao động. Khi đó, một sự gia tăng đầu tư công sẽ có tác động tích cực ngay lập tức đến mức thu nhập quốc dân. Các khoản chi đầu tư công từ ngân sách nhà nước Theo Luật đầu tư công (2014) thì các lĩnh vực đầu tư công bao gồm: Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng - kĩ thuật, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác; Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sữa chữa các tài sản cố định của các tổ chức này; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội được hỗ trợ tư vốn nhà nước theo qui định của pháp luật; Các hoạt động đầu tư kinh doanh bằng vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư sản xuất của các DNNN và các vốn khác do nhà nước quản lý. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Hiệu quả đầu tư công từ ngân sách nhà nước 1. Khái niệm hiệu quả đầu tư công từ ngân sách nhà nước Hiệu quả là một phạm trù kinh tế phản ánh trình độ sử dụng các nguồn lực sẵn có của đơn vị cũng như của nền kinh tế để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với mức chi phí thấp nhất và được lượng hóa bằng cách so sánh giữa kết quả đầu ra và chi phí đầu vào.